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Los beneficios sociales de los impuestos a los productos dañinos

Los impuestos a los bienes “dañinos” se han implementado tradicionalmente como mecanismos para reducir el consumo de estos productos, con el fin último de reducir los problemas de salud relacionados con estos bienes y compensar los costos que estos generan. Además, dado sus bajos costos de implementación y grandes beneficios, se considera que estos impuestos son altamente costo-efectivos.

Andrés Vecino
Andrés Vecino
Profesor e Investigador
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02 de Agosto de 2016

Este artículo fue escrito en conjunto por  y 

Con la apertura del congreso este pasado 20 de julio, los rumores comienzan a circular acerca de que se va a proponer una muy necesaria reforma tributaria en este segundo semestre del año. Se han planteado muchas alternativas sobre nuevos impuestos o cambios a los ya existentes, entre ellos el incremento a los impuestos a los cigarrillos y al alcohol y la creación de un nuevo impuesto a las bebidas azucaradas. Si bien estos impuestos se han destacado como importantes fuentes de recaudo fiscal, muy necesario en la coyuntura, poco se ha discutido en los medios acerca de los efectos que estos impuestos tienen en la salud pública.

Los impuestos a los bienes “dañinos” como el cigarrillo, alcohol y bebidas azucaradas se han implementado tradicionalmente como mecanismos para reducir el consumo de estos productos, con el fin último de reducir los problemas de salud relacionados con estos bienes y compensar los costos que estos generan. Además, dado sus bajos costos de implementación y grandes beneficios, se considera que estos impuestos son altamente costo-efectivos.

Los problemas en salud que causa el tabaco son serios. El cáncer de pulmón, el cual está altamente asociado al tabaquismo, causó 1,564 muertes en 2015, siendo el segundo cáncer más letal después del cáncer de estómago (el cual también está asociado al tabaquismo). En Colombia, en el 2010, 13% de las muertes de hombres y 10.7% de las muertes de mujeres fueron atribuida al tabaquismo y en el 2013 alrededor del 4% de los años de vida perdidos en el país fueron atribuidos al consumo de tabaco. El Ministerio de Salud estima que la morbilidad y mortalidad asociadas al tabaquismo llevan a un costo directo anual en el sistema de salud de más de 4 billones de pesos.

El impuesto al tabaco en Colombia y por ende el precio del mismo está muy por debajo del promedio regional. El actual impuesto a los cigarrillos en Colombia es de $700 pesos por cada cajetilla de 20 cigarrillos. Según la OMS, los impuestos a los cigarrillos en Colombia, equivalen a un 49.4% del precio de venta, estando muy por debajo de sus vecinos como Venezuela (71.0%), Ecuador (70.4%), Panamá (56.5%) y del promedio estimado para las Américas que es 53%. El resultado de un impuesto bajo es el de un precio bajo. Para el año 2014, el precio de los cigarrillos de la marca más vendida fue de 1.82 dólares internacionales (PPP), un precio solamente por encima de un país en la región (Paraguay) y muy por debajo del precio promedio de una cajetilla de cigarrillos en las Américas que se encuentra en 4.92 dólares internacionales.

Las modificaciones del impuesto al tabaco que han sido propuestas incrementarían el precio actual de una cajetilla para llegar al precio promedio de la región de las Américas en un periodo de tres años. Según declaraciones del Ministro de Salud, Alejandro Gaviria, este incremento al impuesto comenzaría con un incremento de aproximadamente 400% al impuesto actual a los cigarrillos.

Un incremento al impuesto y por ende al precio de cigarrillos en el país podría reducir la carga de enfermedad que genera el tabaquismo a través de tres mecanismos; (i) la reducción en el consumo de los actuales fumadores, (ii) la reducción en el número de personas que comienzan a fumar y (iii) el incremento del número de personas que dejan de fumar. El Ministerio de Salud publicó hace unas semanas un documento sobre el impuesto al tabaco en el que se estima que con un incremento al impuesto de 50% se podría reducir la prevalencia de consumo de la población fumadora (de 11 a 69 años) de un 12.9 a un 11.4%. Nuestras estimaciones predicen que un incremento de $2000 pesos  al precio de cada cajetilla, llevaría a una reducción de la prevalencia de consumo superior al 40%. Esta reducción en el consumo de tabaco llevaría a una reducción importante de la morbi-mortalidad atribuible al mismo. El Ministerio de Salud estima que en Colombia, un incremento del 50% al impuesto reduciría las muertes atribuibles a este en un 18.5%; un mayor incremento al impuesto reduciría aun más las muertes causadas por el tabaquismo.

El alcohol es otro bien “dañino” sujeto a impuestos en el país. La nueva ley de licores (a la fecha aprobada en tercer debate), propone un cambio a la actual estructura tributaria de las bebidas alcohólicas y establece un impuesto de 220 pesos por grado de alcohol, más un 25% al valor de venta antes del impuesto. La importancia de este impuesto desde la perspectiva de la salud pública radica en la alta carga de enfermedad producida por las bebidas alcohólicas en Colombia. Alrededor del 6% de los años de vida perdidos en el país son atribuibles al consumo de alcohol. Más de la mitad de dichas pérdidas son causadas por lesiones relacionadas con violencia y eventos de tránsito. Estas dos últimas fueron la causa establecida de muerte en el 2015 de más de cinco mil colombianos y estos impuestos podrían contribuir a la reducción de dicha carga al reducir el consumo de estas bebidas. Los resultados preliminares de un estudio realizado en Estados Unidos sugieren, por ejemplo, que un incremento promedio de un dólar estadounidense por galón en los impuestos estatales al alcohol en Estados Unidos podría reducir la incidencia del trastorno de abuso de alcohol en alrededor del 10%.

Finalmente, la implementación de los impuestos a las bebidas azucaradas se ha planteado como una alternativa, entre otras, para reducir la carga de enfermedad de las condiciones de salud relacionadas con el consumo de bebidas altas en calorías. Las enfermedades del corazón, de las arterias del cerebro y la diabetes fueron determinadas como la causa de muerte de casi veinte mil personas en el 2015 en el país.  A la mala dieta y al sobrepeso se atribuye el 15% de los años de vida perdidos en Colombia. La importancia de estos dos factores de riesgo en la carga de enfermedad amerita buscar nuevas alternativas para reducir su impacto y el impuesto a las bebidas azucaradas es uno de ellas. Un estudio en México concluye que un año después de la implementación del impuesto a las bebidas azucaradas redujo su consumo en 12% y el impacto fue mayor en el grupo de hogares de menores ingresos donde alcanzó 17%. A este punto, volveremos más adelante, pues genera controversias.

Dado que los impuestos a las bebidas azucaradas son relativamente nuevos y se han implementado de forma heterogénea en el mundo, su efecto en la salud a nivel poblacional no ha sido todavía totalmente determinado. Sin embargo, cada vez hay más evidencia que indica su potencial beneficio para la sociedad. Un estudio por ejemplo sugiere que un impuesto de un euro por kilogramo de azúcar (que afectaría a todos los productos que contienen azúcar, no sólo a las bebidas) podría reducir el peso promedio de la población en 3 kg y la incidencia de diabetes tipo 2 en 13%. Si bien muchos plantean que estas predicciones sobreestiman el potencial efecto del impuesto y que es necesario contar con estudios que evalúen cómo funcionaría este impuesto en Colombia, es innegable que la reducción en consumo debido al alza del precio por el impuesto reduciría el ingreso calórico de las dietas de los colombianos, mejorando potencialmente su estado de salud. La pregunta es cuál sería su magnitud en Colombia.

La lógica de crear impuestos para productos “dañinos” radica en que el precio es una señal de los costos asociados al consumo de estos productos. En el caso de otros bienes, estos costos reflejan el costo de producir dicho bien, pero en el caso de los bienes “dañinos” también pretenden compensar los costos sociales del daño producido por estos productos y los cuales no están siendo apropiadamente representados en el precio de mercado. Por ejemplo, el precio de mercado de un cigarrillo no toma en cuenta los costos de atención en salud derivados de dicho consumo. Tampoco incluye los costos derivados de la potencial discapacidad o por ejemplo, de las pérdidas en términos de productividad de la persona que se enferma a causa del cigarrillo y de la familia a cargo de su cuidado. Todos estos costos son conocidos usualmente como externalidades y es así que el incremento del precio derivado de la creación del impuesto es una medida apropiada ya que constituye una señal para los consumidores del costo real, es decir no sólo del costo de producción sino también de esas externalidades, que representan el costo social de dicho consumo. En la mayoría de circunstancias la destinación de estos impuestos es específica, esto es, que está destinada a aliviar los costos de los rubros que se ven afectados por el consumo de los bienes dañinos, por ejemplo el sistema de salud. Sin embargo, por ejemplo para el caso del cigarrillo, el Ministerio de Salud estima que el recaudo generado por los impuestos actuales sólo cubre el 9% de la atención en salud atribuible al tabaquismo. Esto implica que el otro 91% de los costos directos en atención en salud debido a condiciones relacionadas con el consumo de tabaco, es subsidiado en forma cruzada por todos los otros contribuyentes del sistema.

El argumento a veces planteado de que los efectos de algunos de estos impuestos es pequeño no tiene en cuenta que efectos pequeños al nivel individual pueden representar grandes efectos cuando ese cambio se observa al nivel poblacional. Dado que estos impuestos pretenden afectar a toda la población colombiana, juzgar el efecto poblacional de estas medidas por el efecto individual estimado es erróneo.

En cuanto a la forma como estos impuestos deben ser implementados, la experiencia internacional provee herramientas útiles para que su creación tenga el efecto deseado.

En primer lugar, estos impuestos deben ir dirigidos al contenido nocivo del producto y debe haber una corresponsabilidad entre la concentración del producto nocivo y el impuesto. Un buen ejemplo son los impuestos al alcohol que se cobran proporcionalmente a los grados de alcohol de la bebida. Por ejemplo, en el caso de las bebidas azucaradas, el Reino Unido creó un impuesto cuya tasa se incrementa a medida que las bebidas tienen concentraciones más altas de azúcar. Contrariamente, en el caso de México, el impuesto equivale a un peso mexicano por litro de bebida, sin corresponsabilidad con su contenido de azúcar. Esta corresponsabilidad es importante no sólo porque reduce la demanda de las bebidas con más contenido de azúcar, que es el componente nocivo, sino que también puede producir cambios en la oferta al permitir al sector productivo adaptarse a los incentivos generados por el impuesto y la consecuente reducción del contenido de azúcar de sus productos con el fin de enfrentar una menor tasa impositiva.

Segundo, estos impuestos tienen que afectar todos los bienes sustitutos. Esto es muy importante en el caso de los cigarrillos donde los impuestos deben abarcar también formas alternativas de tabaquismo, incluyendo el cigarrillo electrónico; o en el caso de las bebidas azucaradas, de otros alimentos altos en calorías. De no ser así, los consumidores simplemente cambiarían a productos alternativos que enfrentan una menor carga impositiva.

Tercero, estos impuestos deben ajustarse a la inflación, de otra manera su efecto se pierde en el tiempo.

Cuarto, siempre debe considerarse el efecto al contrabando. Sin embargo, la experiencia del tabaco demuestra que no existe evidencia que muestre una relación causal entre un incremento del impuesto y un incremento en el contrabando. Países con impuestos altos al cigarrillo, como Francia  y el Reino Unido (80.3% y 82.2%  del precio total, respectivamente) tienen niveles bajos (1-4%) de contrabando, pero así mismo tienden a contar con una fuerte institucionalidad aduanera. Es por esto que es importante contar con la colaboración cercana de las varias entidades encargadas de controlar el contrabando y evasión de impuestos.

Quinto, los impuestos son la alternativa más costo-efectiva para reducir el consumo de este tipo de bienes. Sin embargo, es importante destacar que otras intervenciones simultáneas para reducir el consumo de estos productos deben ser también implementadas.  No sólo para reducir el consumo del bien, sino también para facilitar la socialización del impuesto.

Finalmente, hay una consideración importante a tener en cuenta cuando se crean estos impuestos. Por su naturaleza, estos impuestos son regresivos, es decir impactan más fuertemente a los hogares de bajos ingresos que a aquellos de altos ingresos. Al respecto, con frecuencia se enfrentan dos argumentos. Por un lado, las condiciones de salud discutidas anteriormente afectan más a hogares de bajos ingresos, con o sin impuestos. Además, el impacto social y financiero que tiene la enfermedad en un miembro de la familia es mayor en hogares de menores ingresos, incrementando su vulnerabilidad. Del otro lado, algunos expertos argumentan que este tipo de impuestos constituyen políticas paternalistas que despojan a los individuos de su libertad para actuar y decidir independientemente qué es lo mejor para ellos. Si bien este argumento es muy válido, tres aspectos adicionales justificarían la intervención estatal por medio del impuesto. Primero, las consecuencias del consumo de estas sustancias afectan no sólo al consumidor, sino también a la sociedad, pues por ejemplo en un sistema general de seguridad social en salud como el colombiano, los recursos invertidos para tratar la enfermedad de una persona, son recursos que se dejan de invertir en otro miembro de la sociedad. Prueba de lo anterior es la discusión arriba, donde  la mayor parte de los costos atribuibles al tabaco son pagados con recursos de todos los colombianos y sólo 10% puede ser financiado con los impuestos actuales al tabaco.

Segundo, las consecuencias del consumo de estos bienes no son evidentes en el corto plazo, pues las secuelas en la salud aparecen después de muchos años de consumo. Dado que los individuos en sociedad tienden a restarle importancia a los sucesos que pasarán en el futuro lejano, es justificable la acción del estado para “traer” esos costos del futuro al presente y representarlos en términos de un incremento de los precios de estos bienes. Tercero, el rol de “señal” que juegan los precios provee información al consumidor sobre los costos reales,  actuales y futuros, del consumo de tabaco y por tanto constituye un mecanismo de  información para tomar una decisión racional con respecto al consumo.

El objetivo final de estos impuestos es mejorar la salud y bienestar de la población y por lo tanto deberían ser bienvenidos por el congreso una vez sean propuestos en la reforma tributaria.