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Ordenamiento Territorial Vol. 1: La estrategia del gatopardo

Existe una utilización progresiva del concepto de ordenamiento que se traspone con categorías territoriales; por lo tanto, el presente texto se concentrará en navegar entre las tortuosas aguas legislativas de nuestro Ordenamiento Territorial.

Carlos Duarte
Carlos Duarte
Línea de Investigación en Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial del Instituto de Estudios Interculturales - Universidad Javeriana de Cali.
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06 de Agosto de 2018

Por: Carlos Duarte & Andrea Espinosa

Las competencias y desencuentros territoriales, el proceso de paz, las intentonas de reformar la Ley 160, las economías ilícitas y los proyectos extractivos, así como las expectativas puestas en el desarrollo de nuestra ruralidad, han vuelto a revivir múltiples debates en torno a nuestras diversas organizaciones socio-espaciales. Existe una utilización progresiva del concepto de ordenamiento que se traspone recurrentemente con categorías territoriales.

De esta manera, parece que todo se pudiera solucionar con una buena dosis de orden y planificación. Incluso problemas que por su estructura largamente sobrepasan una planificación rigurosa. Cuando se entiende lo anterior, es posible comenzar a deconstruir la ilusión tecnocrática del ordenamiento, que “sin querer queriendo” se aparta de cualquier ejercicio redistributivo de nuestras tierras rurales, respaldando su proceder en la estrategia del gatopardo (cambiar todo para que todo siga igual).

El objetivo del presente texto, que será la primera de dos entregas, será reflexionar en torno a dos aristas de este conjunto de fenómenos. Por lo tanto, mientras este primer texto se concentrará en navegar entre las tortuosas aguas legislativas de nuestro Ordenamiento Territorial; una entrega posterior, se decantará por entender lo que hoy en día se entiende como Ordenamiento Social de la Propiedad Rural.

 

Los ordenamientos republicanos

“El territorio de Colombia es el mismo que comprendía el antiguo Virreinato de Nueva Granada y de la Capitanía General de Venezuela.” (Art 6 CP 1821). “El territorio de la República será dividido en Departamentos, los Departamentos en Provincias, las Provincias en Cantones, y los Cantones en Parroquias.” (Art 7 CP 1821).

El anterior, es quizás el primer ordenamiento territorial de la naciente Republica luego de los procesos independistas del régimen español. En dicho punto de restauración colectiva, la Gran Colombia contaba con cerca de 2.583.799 habitantes, entre los que la barbarie conquistadora ya había diezmado a los pueblos indígenas, quienes contabilizaban apenas un 7 % de la población, mientras que la población esclava que seria el núcleo constitutivo de las actuales poblaciones Negras Afrocolombianas Raizales y Palenqueras - NARP bordeaba el 4%. A pesar que la Gran Colombia se fue diluyendo rápida y progresivamente, gran parte de las guerras internas entre 1830 y 1886, así como las 6 constituciones que desfilaron en nuestro escaparate histórico, estuvieron marcadas por la discusión en torno a los modelos federalistas y centralistas de ordenamiento territorial. 

La Constitución de 1886 sería el proyecto de gobernanza política que mayor continuidad ha tenido en el país. Su piedra angular fue la disolución del modelo federal de los Estados Unidos de Colombia y su transformación bajo un orden republicano de corte centralista; a partir del cual los Estados Federales pasaron a llamarse Departamentos. Vale la pena remarcar que el “Departamento” es una unidad político-administrativa, derivada de la Revolución Francesa, cuya función principal es someter las provincias históricas, a un nuevo poder utilizando la figura de un prefecto o gobernador.

Ahora bien, los gobiernos posteriores debieron ajustar el modelo centralista de ordenamiento social del territorio a un país con una enorme frontera de colonización y de “tierras baldías” por administrar y controlar. A dichos territorios baldíos se les conoció a partir de la reforma de Rafael Reyes en 1909 como “los territorios nacionales”, hasta que López Pumarejo expidió el Acto Legislativo número uno por medio del cual se crearon con rango constitucional las “Intendencias” y “Comisarías”, que salvo la modificación administrativa de Lleras Restrepo en 1968, perdurarían junto a los Departamentos y los Resguardos hasta la Constitución de 1991.

Un hiato fundamental en la estructura anterior fue la Ley 135 de 1961 (de Reforma Agraria), que intentó modificar las condiciones de tenencia y uso de las tierras rurales e introdujo las Zonas de Colonización. Es importante remarcar que los Resguardos se entendían como entidades temporales en vías de disolución e incorporación al proyecto de nación mestiza, mientras que los territorios del pacifico, que hoy en día constituyen gran parte de las titulaciones colectivas afrocolombianas, eran asimilados a baldíos de la nación.

Paralelamente, el país fue estructurando diversos mecanismos que constituyeron el actual ordenamiento ambiental de sus territorios rurales. En ese sentido el Decreto 2278 de 1953 ordenó el uso y aprovechamiento de los bosques colombianos, a partir de la clasificación de éstos en bosque protector, bosque público, bosque de interés general y bosque privado. Así mismo en 1959 la Ley 2 estableció y delimitó las primeras 7 Zonas de Reserva Forestal sujetas a manejo especial.

También se definieron las áreas forestales productoras, así como la protectora-productora. En 1974 se adoptó el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente (Decreto 2811), que estableció un gran número de categorías especiales (parque nacional, reserva natural, área natural única, santuario de fauna), agrupadas en el Sistema de Parques Nacionales Naturales, cuyo uso fue reglamentado por el Decreto 622 de 1977.

Igualmente en 1978 se concluyó que las áreas marinas y submarinas también deben ser sujetas a una política de ordenamiento territorial, razón por la cual se expidió la Ley del Mar (Ley 10). Por ultimo, no habría que olvidar el Decreto 2857 de 1981 que reglamentó el ordenamiento de las cuencas hidrográficas.

De otra parte, el ordenamiento urbano-rural tiene como puntos de inflexión importantes: la Ley 61 de 1978 y su Decreto Reglamentario 1306 de 1980, así como el Código de Régimen Municipal (Decreto 1333/86), la Ley 78 del 86 (que establece la elección popular de Alcaldes), y la Ley de Reforma Urbana (Ley 9/89).

Este conjunto de disposiciones, además de liberar a las entidades locales del yugo político del gobierno central, obligó a los municipios a formular planes integrales de desarrollo, definiéndoles contenidos, etapas y responsabilidades, ordenamiento de los usos del suelos urbano-rurales, zonas de reserva agrícola, áreas no incorporables a perímetros urbanos, zonas de desarrollo diferido, progresivo, restringido y concertado. Además, se solicitó que los procedimientos anteriores se formularan bajo un enfoque de participación comunitaria.

Punto aparte merece el largo y tortuoso ejercicio que debieron cursar las elites caribeñas en su histórica aspiración de federalización con respecto a los poderes del interior. Dicho activismo llevo a la promulgación de la Ley 76 de 1985, por medio de la cual se posibilitó la creación de “Regiones”, bajo el modelo de los Consejos Regionales de Planificación – CORPES. Lastimosamente, la dependencia administrativa de esta propuesta asociativa, así como la penetración clientelar de los actores políticos, provoco que su influencia fuera menor; y que gran parte de los CORPES terminaran en voluminosos estudios de diagnostico regional.

 

La CP de 1991 y el ordenamiento descentralizador

Los constituyentes del 91 diagnosticaron que el ordenamiento centralista de la Constitución de 1886, era causante de la consolidación de un modelo de democracia restringida. En ese sentido se buscó diseñar un nuevo ordenamiento en el que coincidieran procedimientos de gobernanza participativa junto con mecanismos de democracia representativa. Ambas expresiones debían desembocar en una poderosa política de descentralización a múltiples niveles.

Bajo la intención anterior la Constitución de 1991, en su artículo 309 convirtió en Departamentos tanto a las Intendencias como a las Comisarías existentes. Así mismo, al conjunto de los Departamentos, los Distritos, los Municipios y los Territorios Indígenas se les convirtió en Entidades Territoriales con autonomía para la gestión de sus intereses, según lo establecen los artículos 286 y 287.

A partir de ese momento, las entidades territoriales contemporáneas se definen por los siguientes criterios: i) Político (gobernarse por autoridades propias); ii) Administrativo (ejercer las competencias que les correspondan); y iii) Fiscal (participar en rentas nacionales y establecer tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones).

Tanto la Ley 152 del 94 que obliga al ejecutivo a racionalizar su actuación por medio de Planes Nacionales de Desarrollo, como la Ley 388 del 97, que establecen la necesidad de armonizar los planes de desarrollo social y economico bajo un enfoque territorial, transformaron a profundidad la organización territorial de las diferentes entidades de la Nación. Bajo la misma lógica, los Planes de Vida de las comunidades indígenas, Consejos Comunitarios y los Planes de desarrollo de las ZRC persiguen objetivos similares de proyectar un bienestar colectivo bajo una perspectiva territorializada.

Del nuevo diseño de ordenamiento territorial, merece destacarse el impulso que se le dio al Municipio, determinándolo como entidad nuclear de la división político-administrativa del Estado. Buscando mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, el Artículo 318 dispone que los Concejos podrán dividir sus municipios en Comunas cuando se trate de áreas urbanas; y en Corregimientos en el caso de las zonas rurales.

La reglamentación a estas acciones se establece en los artículos 117 a 140 de la Ley 136 de 1992. Bajo criterios semejantes, de racionalización en la prestación de los servicios públicos, pero adicionando el interés de ejecutar obras de interés metropolitano, el artículo 319 de la Constitución facultó a dos o más municipios para organizarse en Áreas Metropolitanas, las cuales podrán convertirse en Distritos. La reglamentación a este artículo está consignada en la Ley Orgánica 128 de 1992.

Punto aparte, merece el tratamiento que se otorgo a los territorios indígenas. Originalmente se previó que dichos territorios se convirtieran en Entidades Territoriales Indígenas o ETIS, pero debido a la omisión legislativa presentada en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, tendría que ser la Ley 715 de 2001, y más recientemente el Decreto Autonómico 1953 del 2014, donde se estableció que los Resguardos como forma de organización de la comunidad indígena entran a suplir este vacío legal. Lo anterior significa en la práctica, que los Resguardos tienen facultades políticas, administrativas y fiscales, para recibir recursos del Sistema General de Participaciones, sin tener que depender de las entidades municipales a las cuales se encuentran circunscritos.

Menos conocidos, son otros desarrollos de nuestra particular forma de gestionar la diferencia étnico-cultural (multiculturalismo). Por ejemplo, el Artículo 321 permite la creación de “Provincias” indigeno-mestizas. Las anteriores podrían estar constituidas con municipios o territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo Departamento.

Más de dos décadas después de la escritura de nuestra carta magna, nos damos cuenta que esta figura de ordenamiento bien podría leerse desde una óptica de progresismo intercultural; o, al mismo tiempo, y ante la emergencia de innumerables conflictos territoriales que oponen identidades étnicas y culturales –paradójicamente- también podría ser fuente de nuevos segregacionismos.

La herencia fallida de los CORPES, seria retomada por el Articulo 306 de la CP, que permite a dos o más Departamentos constituirse en Regiones Administrativas y de Planificación - RAP. Esta figura a diferencia de su antecesora, podrá contar con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio.

La Constitución abrió un camino que pese a su gran potencial aún permanece inexplorado: la posibilidad para que las RAPs pudieran dar el salto cualitativo para ser constituidas en tanto nuevas entidades territoriales, a las que se les denomino “Regiones” (Art 307). No obstante, la reglamentación operativa para constituir las “Regiones” no fue desarrollada por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial – LOOT. Sin embargo, la decisión final en la constitución de las “Regiones”, de acuerdo con la Constitución, sería tomada por el Congreso, luego de someter la propuesta a un referendo de los ciudadanos de los Departamentos interesados.

Así las cosas, nuestro ordenamiento territorial quedo definido por tres entidades de facto (Municipios, Distritos y Departamentos) y una transitoria (los Resguardos). Adicionalmente, la carta constitucional abrió la posibilidad para la creación de nuevas formas de entidad territorial, al introducir las Regiones, las Provincias y las Entidades Territoriales Indígenas - ETIs. En estos términos, la distribución del territorio incluiría tres tipos de entidades territoriales del nivel local y tres del nivel intermedio.

Para aquel que requiera un recuento más minucioso de las regulaciones legales que estructuran nuestro ordenamiento territorial recomendamos el juicioso análisis de Ángel Massiris: “Ordenamiento Territorial: Experiencias Internacionales y Desarrollos Conceptuales y Legales Realizados en Colombia”. En dicho texto, se propone la siguiente tipología de 5 clases de ordenamiento territorial presentes en la Constitución de 1991: i) Político-Administrativo; ii) del Desarrollo Municipal; iii) Ambiental; iv) Desarrollo Regional Armónico; y v) Ordenamiento del Desarrollo Social Urbano y Rural.

 

La LOOT

Como es fácilmente observable, el ambicioso diseño de descentralización que se acordó en la CP de 1991 estaba -en gran parte- supeditado a la expedición de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial - LOOT. Sin embargo, tal proyecto tuvo que aguardar casi dos décadas para concretarse. Mientras tanto, se produjeron desarrollos legales que intentaron regular de forma imperfecta materias propias de la LOOT, como la ley 60 de 1993 en materia de competencias y recursos, posteriormente derogada por la ley 715 de 2001; idéntico camino siguieron la ley 388 de 1997 en materia de planificación física y usos del suelo; así como la ley 128 de 1994 correspondiente a las áreas metropolitanas (derogada por el artículo 42 de la ley 1625 de 2013).

Aunque se han presentado una serie de manifestaciones doctrinales en cuanto a la debida procedencia de estas leyes anteriores, que como es obvio no se encuentran dentro del marco de la LOOT, la Corte Constitucional ha sido muy clara en explicar que: “Las materias propias en relación con el ordenamiento territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no tienen por qué estar contenidas en un documento legal único” (Sentencia C600A/95).

Bajo el panorama anterior y en tanto desarrollo legislativo imprescindible, se expidió la Ley 1454 de 2011 o LOOT, la cual “tiene por objeto básico ordenar el territorio de manera que se permita ejecutar un plan conforme a un criterio u orientaciones determinadas.

La mencionada Ley cumplió con requisitos generales como definir en que consiste y cual es la finalidad del ordenamiento territorial. Así mismo la 1454 expone los principios generales de nuestro ordenamiento territorial: soberanía y unidad nacional, autonomía, descentralización, integración, regionalización, sostenibilidad, participación, solidaridad y equidad territorial, diversidad, gradualidad y flexibilidad, prospectiva, paz y convivencia, asociatividad, responsabilidad y transparencia, equidad social y equilibrio territorial, economía, buen gobierno y multietnicidad. Bajo las orientaciones anteriores se busco la promoción de esquemas asociativos, para la conformación de alianzas estratégicas entre departamentos, municipios, distritos y áreas metropolitanas.

A pesar de su expedición, son mas numerosos y pronunciados los claroscuros que la LOOT dejo. Uno de los principios de ordenamiento que es fuente permanente de conflictos por su falta de reglamentación global y articulación bajo una perspectiva de bienestar común es el de “multietnicidad”. Para la LOOT la multietnicidad en tanto principio de ordenamiento buscará: “[…] que los pueblos indígenas, las comunidades afrodescendientes, los raizales y la población ROM ejerzan su derecho de planeación y gestión dentro de la entidad territorial respectiva en armonía y concordancia con las demás comunidades y entidades territoriales”. Sin embargo, como ya se había mencionado, la ausencia de este criterio ordenador del territorio se revela cuando se observa que aunque la Constitución de 1991 prevé los territorios indígenas como entidades territoriales, esta misma no se menciona dentro de la LOOT.

Aunque se tiene un estatus para las comunidades indígenas, así sea transitorio, a estas alturas es claro que el mismo tratamiento no existe para las comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras – NARP, ni para el campesinado que no se reconoce bajo parámetros étnicos. Ante esta reglamentación asimétrica el Estado colombiano acude al Artículo 285 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que estipula que con respecto a las disposiciones generales de la organización territorial: “Fuera de la división general del territorio, habrá las que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado.

Es así, como del anterior enunciado se desprenden las Zonas de Reserva Campesina - ZRC (creadas por la ley 160 de 1994) y las titulaciones colectivas de los Consejos Comunitarios (mencionados por la ley 70 de 1993 y reglamentados por el decreto 1745 de 1995). Ambas encajan doctrinalmente como Entidades Territoriales Administrativas Especiales.

Es evidente que la división doctrinal atiende a la necesidad de establecer parámetros para la regulación de ciertas entidades que no son propiamente “territoriales” (es decir: no cumplen con los principios políticos, administrativos y financieros), pero que tampoco corresponden con desarrollos de ninguna de las divisiones diseñadas por el legislador originalmente. La particularidad de las Entidades Territoriales Administrativas Especiales, es su capacidad de estabilizar los requerimientos administrativos de gobierno con las necesidades emergentes del ordenamiento territorial.

Un excelente ejemplo de lo anterior, es la posibilidad que las Zonas de Reserva Campesina ofrecen para moldear algunos espacios rurales a los requerimientos del acceso a tierras, la asociatividad organizativa y de la economía campesina. Desde otro punto de vista, las titulaciones colectivas de los Consejos Comunitarios responden a una necesidad política del Estado para afirmar su presencia en lugares donde su legitimidad podría ser difusa, transfiriendo el gobierno a las mismas comunidades afrocolombianas.

Sin embargo, la ausencia de desarrollo del principio de multietnicidad en la LOOT, produce que la operatividad práctica de estas gobernabilidades étnicas o descentralizadas sea limitada y precaria; en la medida que a estas figuras de ordenamiento se les transfieren representaciones y responsabilidades político-administrativas pero carecen del criterio fiscal. Lo anterior tiene lugar en clara oposición al Articulo 306 de la CP, según el cual: “No se podrán descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales para atenderlas”.

 

El gatopardismo en las políticas de ordenamiento territorial

Este sintético recuento a las políticas de nuestro ordenamiento territorial, nos permite observar hasta que punto hemos dado tumbos de aquí para allá en posiciones que parecen irreconciliables. Lo anterior, es más sintomático cuando constatamos que ninguno de los proyectos ideológicos en pugna, ha resuelto de fondo los problemas de eficiencia gubernamental y construcción de legitimidad territorial, en un país que no ha dejado de inventarse. Nuestra construcción de nación, tal y como lo atestigua nuestra historiografía regional, siguió el modelo Far-West (lejano oeste) norteamericano, ampliando una frontera de colonización que utiliza el despojo como mecanismo percutor; y que no respondió tampoco a ninguna política clara de planeación para los territorios que quedaron fuera del eje de urbanización andino (que va de norte – sur).

Es así, como los debates jurídico-militares entre centralistas y federalistas nunca permitieron intervenir el monopolio de gran parte de los territorios rurales a empresas eclesiales o a compañías internacionales que se beneficiaron largamente de su explotación. Así mismo, las guerras entre supremos conservadores o caudillos liberales ocultaron la consolidación de un latifundismo rampante, que continuó incrementandose desde la independencia hasta nuestros días.

En tiempos republicanos, la misma oposición siguió expresándose bajo la egida partidista desembocando en la violencia de mediados de siglo. Sin embargo, las triada compuesta por el teniente político, el sacerdote y el latifundista permanecieron intocadas. Ninguna política de ordenamiento territorial pudo intervenir eficientemente durante casi una centuria en los verdaderos anclajes regionales y locales de la gobernanza política, administrativa y productiva.

La constituyente del 91 nos llevo a pensar que la descentralización municipal seria por fin el camino de la modernización participativa. Sin embargo, no se avizoró que los actores armados ilegales en alianza con elites cada vez más proclives a una desinstitucionalización que responde a fines privados, se tomarían nuestro ejercicio descentralizador. Mientras tanto, las reformas de fondo, aquellas que permitirían estructuras y ordenes más razonables como las “regiones” propuestas por Fals Borda, cayeron en el olvido y fueron heridas de muerte ante la inocuidad de nuestra Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

¿Qué decir de nuestro multiculturalismo inconcluso e imperfecto? El cual en vez de reconocer en equidad a los diversos habitantes de nuestro país, termino constituyendo un racismo inverso hacia campesinos y comunidades afrocolombianas. Está asimetría es fuente contemporánea de los múltiples conflictos comunitarios que esperan agazapados a que los actores armados los dejen expresarse a voluntad.

La profusión de iniciativas y promesas con respecto a las transformaciones rurales en el ámbito territorial, parecen encarnar con fuerza los diálogos de la novela de Giuseppe Tomasi di Lampedusa:

 

“- Si queremos que todo siga como está, es necesario que todo cambie".

- ¿Y ahora qué sucederá? ¡Bah! Tratativas pespunteadas de tiroteos inocuos, y, después, todo será igual pese a que todo habrá cambiado".

[…] una de esas batallas que se libran para que todo siga como está".

(Il Gattopardo)

 

En la próxima entrega de esta columna, se analizaran los contemporáneos significados que el concepto de ordenamiento territorial ha venido adquiriendo. En esta medida, se intentará comprender la diferencia entre ordenamiento territorial y ordenamiento social de la propiedad rural (OSPR de acuerdo con el decreto 902). La idea será preguntarnos ¿en que se diferencian ambos conceptos? pero también, hasta que punto ambas ideas se encuentran indisolublemente anidadas bajo la intención política de acercarse o alejarse del principio de distribución equitativa de la propiedad rural en nuestro país.

 

 

Comentarios (1)

Carlos Alberto Rojas Cruz

11 de Agosto

302 Seguidores

Excelente artículo, me encantó, pendiente de la próxima entrega, quienes v...+ ver más

Excelente artículo, me encantó, pendiente de la próxima entrega, quienes vivimos y trabajamos en las regiones, estamos en la tarea de comprender la dimensión del ordenamiento territorial, e igualmente de examinar las alternativas que nos permitan nuevos desarrollos para enfrentar las inequidaes y las desigualdades históricas que el mismo "ordenamiento" a creado.