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Las Mesas de Interlocución Rural: Mutualismo o Fagocitosis

Las mesas de interlocución campesina son un sofisticado aparato de dialogo social construido tanto por el Estado colombiano como por diversos movimientos sociales. ¿Cómo se crearon? y ¿Hacia donde podrían evolucionar?

Carlos Duarte
Carlos Duarte
Línea de Investigación en Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial del Instituto de Estudios Interculturales - Universidad Javeriana de Cali.
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26 de Agosto de 2018

Por: Carlos Duarte & Carolina Baltan Salazar 

La implementación de las políticas para el sector agrario está marcada por diversos contextos, entre ellos, el modelo neo-extractivista de corte minero, la agroindustria que tiene como punta de lanza contemporánea el modelo ZIDRES, la defensa de territorialidades étnicas ancestrales, la promoción de la economía y diversas formas territorialidad campesina; así como la aceleración de flujos poblacionales de migración e inmigración interna que delinean los entornos de nuestra nueva ruralidad.

Al anterior conjunto de fenómenos, se le puede adicionar la desigual distribución de la tierra y la concentración de esta, por medios violentos o administrativos, que ha configurado no solo una dinámica de inequidad frente a los derechos a la propiedad; sino que además convierte nuestra ruralidad en un explosivo coctel molotov a la espera de cualquier detonante para expresarse por medios fanáticos. 

Las particularidades señaladas anteriormente, han llevado a la generación de situaciones de (campesinos, indígenas y afrodescendientes), instituciones estatales, multinacionales, actores armados ilegales, entre otros.

Este escenario, de por sí confuso, es mucho más complejo al analizar casos como el del departamento del Cauca, el pacifico sur, la frontera nor-oriental a la altura del Catatumbo o el Perijá, donde diversos trabajos parecen coincidir en que errores conceptuales y operativos en la aplicación de políticas multiculturales,

Así mismo, las distintas visiones y formas en que se concibe el territorio por parte de los actores locales y externos han configurado escenarios inciertos y poco halagüeños, donde el ordenamiento socioeconómico del territorio ha sido inequitativo y su tendencia es a profundizar enclaves de alcance regional y nacional.

; por tal razón, el Estado colombiano se ha visto en la necesidad de fortalecer espacios de dialogo e interlocución entre el sector productivo, social y estatal buscando generar acuerdos y sinergias entre los diferentes actores del desarrollo rural. 

De acuerdo al contexto señalado anteriormente, y aunque existe un numero importante de mesas de interlocución vigentes con comunidades indígenas y afrocolombianas, este documento tiene como objetivo analizar las mesas de interlocución campesina.

Estos espacios pueden ser entendidos como escenarios de negociación intercultural y sectorial para la gestión de los conflictos territoriales entre comunidades rurales. Pero, sobre todo, en la última década, las mesas de interlocución campesina constituyen un sofisticado aparato de dialogo social construido tanto por el Estado colombiano como por líderes sociales, quienes detentan hoy en día una poderosa capacidad de comprensión y agencia de la política pública para el cumplimiento de los derechos de las poblaciones campesinas.

 

Historia contemporánea de las Mesas de Interlocución 

En Colombia, los procesos de movilización y las demandas al Estado colombiano por parte de las comunidades rurales en torno a la mejora de las condiciones estructurales del ámbito rural, el acceso a la oferta institucional y la necesidad de propuestas para la solución a las conflictividades rurales ha suscitado la consolidación de espacios de dialogo e interlocución con el fin de establecer rutas de solución a las diferentes problemáticas que enfrenta el campo colombiano.

En este contexto, se han establecido diversas Mesas de interlocución como mecanismos permanentes de dialogo directo entre las instituciones estatales y las organizaciones sociales, los cuales parten de la voluntad política entre los distintos actores. 

La situación anterior no solo se ha presentado en ámbitos locales o regionales. Es así como en el marco de los compromisos suscritos por el gobierno anterior con organizaciones campesinas, tras , se consolidaron escenarios de interlocución con organizaciones sociales buscando mejorar el acceso a la oferta institucional del sector agropecuario; así como participar en los debates en torno a las políticas para el sector y para la gestión de conflictos territoriales. 

No obstante, es importante resaltar que los escenarios de dialogo tienen como precedente importante, una cresta de conflictividad interétnico e intercultural en el año 2012. Ese año detonaron conflictos entre comunidades ; así como entre .

Tras los enfrentamientos entre estas comunidades, una de las estrategias que lideró en su momento el INCODER,

En este contexto surgen diversos cuestionamientos, entre los cuales podría aventurarse los siguientes: ¿Cuáles son los sustentos jurídicos para el establecimiento de estos espacios de interlocución? ¿Cuáles son sus objetivos y avances en términos de resultados? y ¿hasta que punto subsisten obligaciones estatales con las Mesas de Interlocución, aún cuando cambie la jefatura presidencial? 

 

Sustento normativo del dialogo para gestionar conflictividades territoriales

El punto 1 del acuerdo de paz entre las FARC – EP y el Estado colombiano se materializó en la propuesta de Reforma Rural Integral - RRI, planteando un giro paradigmático en el acceso a la tierra al intentar transitar de la demanda individual a la oferta masiva por medio de herramientas como el barrido predial.

Como es conocido, los problemas de concentración e informalidad de la tierra han sido un patrón histórico en el ámbito rural colombiano, y estará por verse si la RRI sienta las bases para la puesta en marcha de políticas y programas que disminuyan las desigualdades, la pobreza y mejoren las condiciones de vida de las comunidades rurales. O si, por el contrario, se convierte en una nueva herramienta de nuestra galopante inequidad social, ambiental y productiva. 

Pero más allá del anterior debate, el Acuerdo final estableció en el Numeral 1.1.8 la necesidad de la gestión de conflictos territoriales por uso y tenencia de la tierra en aras de garantizar la propiedad y contribuir al fortalecimiento del campo.  

En este sentido, establece que se deben implementar mecanismos para la resolución de conflictos territoriales para el fortalecimiento de producción alimentaria mediante medidas que contribuyan a la regularización y protección de los derechos de propiedad con el fin de contribuir al fortalecimiento del campo.

Así mismo establece la necesidad de crear mecanismos agiles y eficaces de conciliación y resolución de conflictos de uso y tenencia de la tierra, incluyendo mecanismos tradicionales y la intervención participativa de las comunidades en la resolución de conflictos para garantizar la propiedad en el campo. 

De forma complementaria y en consonancia con el acuerdo de paz, el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 estableció dentro de su visión la importancia de la construcción conjunta de la paz, la cual debe concebirse y desarrollarse a partir de un diálogo que incluya al Gobierno y las instituciones estatales, las organizaciones sociales, las comunidades en el territorio, al sector privado y a sus empresas.

Bajo este enfoque dicho Plan afirma que el diálogo permitirá prevenir, gestionar, transformar o resolver los conflictos sin recurrir de nuevo al uso de la violencia (PND, 2014: 67). De igual manera, el apartado VII Transformación del Campo, anuncia que los problemas de ordenamiento social y productivo están relacionados con la falta de acceso a la tierra, inseguridad jurídica y conflictos en el uso del suelo, lo que refiere la importancia de mantener espacios de dialogo con comunidades rurales con el fin de buscar rutas de solución a las problemáticas del campo.  

Igualmente, expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, establece que la Agencia Nacional de Tierras debe generar mecanismos alternativos de solución de conflictos, preferiblemente la conciliación sobre asuntos entre particulares relacionados con predios rurales, todo esto en el marco del Procedimiento Único determinado por la Agencia. 

En este proceso, la Agencia Nacional de Tierras, los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los personeros municipales y distritales, los procuradores y defensores agrarios, los centros de conciliación autorizados por el Ministerio de Justicia y del Derecho, adelantaran conciliaciones con el objetivo de gestionar conflictos territoriales que involucren pueblos indígenas, comunidades campesinas, comunidades negras y otros habitantes rurales. 

 

Los espacios regionales y locales

Teniendo en cuenta las anteriores orientaciones de política nacional en referencia a la consolidación de escenarios de interlocución, a lo largo de los años 2014 a 2017 también se consolido un marco normativo regional y local que soporta la creación de las Mesas de interlocución, articulado principalmente con CONPES rurales. A continuación, se presenta un esquema que permite sintetizar las disposiciones normativas en torno a estos escenarios: 

Esquema Nº 1. 

Normatividad que soporta los espacios de interlocución nacionales y regionales

Como evidencia el esquema arriba, el CONPES 3499/2014 dentro de su estrategia de Desarrollo rural y agropecuario facilitó la destinación de recursos para cumplir con los compromisos adquiridos por el gobierno nacional en relación al acceso a la tierra con las Mesas de Interlocución campesinas del Comité de Integración del Macizo CIMA - CNA/ y el Proceso de Unidad Popular del Sur Occidente Colombiano PUPSOC-FENSUAGRO; así como la mesa compuesta por la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos - ANUC Cauca. 

De igual manera al caso anterior, el CONPES 3811/ 2014estipuló la importancia de desarrollar las capacidades y el fomento de la generación de ingresos para los productores rurales del departamento de Nariño. Teniendo en cuenta esta disposición el Movimiento Campesino Agrario de Nariño ha participado en el Comité Metodológico del CONPES y ha establecido una Mesa de interlocución liderada por la ANT con el objetivo de avanzar en temas de acceso a tierras y formalización de la propiedad rural para población campesina. 

Por otro lado, el Decreto 870 de 2014 estipula la regulación de la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular como Mesa Única Nacional, donde confluyen 11 organizaciones sociales indígenas, afrodescendientes, campesinas y sindicatos agrarios. Este escenario es quizá una de los más grandes del país, donde participan 35 voceros de las diferentes organizaciones de orden nacional. Este Decreto también reconoce y avala las Mesas regionales de interlocución que se articulan a las organizaciones que hacen parte de Cumbre Agraria como se evidencia en el siguiente esquema: 

Esquema Nº 2. 

Organizaciones campesinas y mesas de Interlocución Regional Articuladas en la cumbre Agraria, étnica y popular

El esquema anterior, evidencia que las Mesas regionales: Mesa CIMA-CNA/PUPSOC- FENSUAGRO; MIA Cauca, MIA Catatumbo, MIA Putumayo y la Comisión de Interlocución de sur de Bolívar, centro y sur del Cesar, se encuentran articuladas a organizaciones sociales nacionales en la Mesa Única Nacional. 

De igual manera al espacio de Cumbre Agraria, la Resolución 070 de 2016 respaldó la creación de la Mesa de dialogo entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), la cual brinda facultades para la participación de la ANUC en las decisiones de política agropecuaria y de desarrollo rural que afecten a las comunidades campesinas. En este sentido, se consolidó un espacio nacional de interlocución sin desconocer los espacios regionales consolidados previos a la disposición normativa como la Mesa ANUC Cauca y Mesa ANUC Córdoba. 

De acuerdo con los antecedentes presentados y en el marco del cumplimiento a los acuerdos establecidos con distintas organizaciones campesinas del territorio nacional, la Agencia Nacional de Tierras ha venido garantizando la continuidad de los espacios de interlocución campesina con el objetivo de dar cumplimiento a la misión institucional de la entidad.  

En este sentido, la Dirección de Acceso a Tierras de la ANT, ha consolidado el equipo de Dialogo socialcon el objetivo de atender los escenarios de interlocución y negociación en los que la Dirección y la Agencia vean relacionadas sus facultades misionales cuya gestión involucre procesos sociales.

Este equipo ha enfocado su accionar principalmente bajo 4 orientaciones: 1) la importancia de conocer el contexto, necesidades e intereses de los conflictos territoriales que han sido anunciados en los espacios de interlocución; 2) la conservación de los espacios de dialogo; 3) la generación de relaciones de confianza y; el manejo y atención de movilizaciones sociales en los territorios priorizados por la Agencia (ANT, 2016). 

En el marco de esta estrategia, y a la fecha se ha establecido la continuidad de los escenarios de interlocución con organizaciones campesinas concentradas en las siguientes Mesas: i) CIMA-CNA/ PUPSOC- FENSUAGRO, ii) ANUC Cauca (Mesa alternativa de derechos humanos), iii) ANUC Córdoba, iv) Mesa Agraria de CONPES Nariño, v) Mesa de Interlocución y Acuerdos de Catatumbo (MIA), vi) Mesa Consultiva ASCAMCAT – Bari; y vii) Comisión de Interlocución de Sur de Bolívar, Centro y Sur del Cesar (CISBCSC), entre otros espacios. 

Los anteriores escenarios de dialogo han contado con la participación de diferentes instituciones del gobierno nacional como: Agencia de Desarrollo Rural, Viceministerio de Desarrollo Rural, FIDUAGRARIA, Banco Agrario, Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio del Interior, Consejería de Derechos Humanos de la Presidencia de la República, entre otras instituciones de orden nacional y regional. Como se evidencia en el mapa, estos escenarios se han establecido principalmente en los siguientes departamentos de Cauca, Nariño, Norte de Santander, Bolívar, Cesar, Córdoba, Santander y Huila: 

De acuerdo al mapa anterior, la región con mayor presencia de escenarios de interlocución a nivel nacional es la suroccidental que comprende los departamentos de Nariño y Cauca. Esta región articula para el caso de Nariño a procesos organizativos campesinos y afrodescendientes de 46 municipios del departamento congregados en la Mesa Agraria CONPES. Para el caso del Cauca, 26 y 17 municipios con presencia de PUPSOC y CIMA respectivamente. Igualmente, en la Mesa ANUC participan usuarios campesinos de 25 municipios del departamento. 

Por otra parte, en la zona noroccidental la Mesa ANUC Córdoba cuenta con la participación de delegados de 18 municipios del departamento. Por último, en la zona nororiental la Mesa de Interlocución y Acuerdos Mia Catatumbo concentra cerca de 9 municipios del departamento de Norte de Santander en la denominada región del Catatumbo; y la Comisión de Interlocución de Sur de Bolívar, centro y sur del Cesar reúne procesos organizativos de 1 municipio en Norte de Santander, 1 municipio en Santander, 16 municipios de Bolívar y 8 de Cesar. El panorama anteriormente nombrado evidencia la incidencia que tienen los procesos organizativos articulados a las Mesas de interlocución a nivel territorial, pero también el acercamiento a los contextos de conflictividad rural que se han suscitado en dichos espacios. 

Una de las acciones implementadas por la Agencia Nacional de Tierras para dar cumplimiento a los compromisos suscritos en los escenarios de dialogo y como medida para disminuir las tensiones por el territorio entre comunidades rurales, ha sido el acceso a tierras.

En este sentido, la Dirección de Acceso a Tierras ha puesto en acciones para dar cumplimiento a los acuerdos establecidos en el marco de las Mesas de interlocución CIMA- CNA/ PUPSOC – FENSUAGRO y ANUC Cauca. Estas acciones se ven reflejadas en las cifras de compra de predios que se han realizado en el marco de las Mesas como se evidencia a continuación: 

Los procesos de compra de tierras para las organizaciones campesinas congregadas en las Mesas CIMA- CNA / PUPSOC- FENSUAGRO y ANUC Cauca, dan como resultado la adquisición de 93 predios entre los años 2013- 2017.  Como evidencia el grafico anterior, en términos de extensión se han adquirido cerca de 6113,22 hectáreas, las cuales suman una inversión de $ 46.190.573.889 millones de pesos.

Este proceso no solamente ha facilitado el acceso a la propiedad rural a comunidades campesinas, puesto que la articulación con otras instituciones del sector rural como la Agencia de Desarrollo Rural ha facilitado el acceso a proyectos productivos, adecuación de tierras, entre otros. Los procesos de adquisición de predios para las comunidades campesinas han incidido de manera positiva en los procesos organizativos ya que ha permitido el fortalecimiento de capacidades para el desarrollo de sus proyectos comunitarios.

A manera de conclusión: el dialogo social como premisa de la planificación rural

Partiendo de la certeza que la ruralidad colombiana es heterogénea y disímil, es necesario la orientación de políticas que se desprendan de concebir la ruralidad solo desde el aspecto productivo, enfocado a la producción agrícola, para discurrir en que existen otras formas de gestionar los territorios a partir de experiencias comunitarias y/o alternativas de producción o aprovechamiento. 

La misma OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos​), en una de sus publicaciones titulada “El nuevo paradigma rural. Políticas y Gobernanza”,destaca las situaciones que enfrentan las regiones rurales en términos de desarrollo rural, a saber: las migraciones a zonas urbanas y el envejecimiento que se traduce en falta de relevos generacionales en el campo; altos grados de analfabetismo que dificulta el acceso a conocimiento técnico y tecnológico para la producción; menor productividad de la mano de obra y, bajos niveles de acceso a servicios públicos.

La OCDE termina concluyendo que las heterogeneidades propias del ámbito rural conllevan a diseñar políticas de desarrollo rural, a partir de las mismas especificidades de las regiones a intervenir. Es allí donde el capital social y organizativo de nuestras regiones rurales, espera su turno para convertirse en el mejor observatorio de intervención y planificación rural.

Si bien, actualmente existen políticas públicas como el programa de Colombia Siembra, proyectos productivos integrales, vivienda de interés social rural, entre otras iniciativas, es claro que estas políticas no van a solucionar los temas estructurales que concentra el campo colombiano, tampoco son medidas que a largo plazo disminuyan la dependencia económica y alimentaria que se ha establecido con las firmas de los TLC.

De igual manera, los resultados de las Mesas de interlocución campesina son tímidos en comparación con la proporción de las necesidades de la población rural más vulnerable. Sin embargo, son un intento de construir modelos de gobernanza participativa, que pese sus tensiones inherentes, han resultado mucho más beneficiosos que el clientelismo local de los CMDR. 

Aún son inciertos los derroteros de la presidencia de Iván Duque con referencia al dialogo social, el acceso a tierras y el desarrollo rural. Fiel a su estilo, el gobierno de Juan Manuel Santos dejo planteado el debate al constituir en los últimos días de su gobierno una Zona de Reserva Campesina (Montes de María 2) y, al mismo tiempo, la primera ZIDRES en Puerto López, Meta.

Sin embargo, lo que, si puede darse por descontado, de acuerdo con anteriores experiencias fracasadas como la de Agro Ingreso Seguro, es que una gobernanza estrictamente neoliberal, revestida de una tecnocracia indiferente, será el camino más seguro hacia la profundización de conflictos territoriales entre actores de diversa índole. 

De acuerdo a lo anterior, el desarrollo rural colombiano requiere de un trabajo ciclópeo por parte del Estado para generar iniciativas de política agraria y reconocimiento de derechos poblacionales pertinente a las realidades territoriales; igualmente, se demandan iniciativas institucionales que descentralicen las intervenciones agrarias en aras de contribuir de manera contundente para el avance del desarrollo agrícola en Colombia. En los ítems anteriores, la REAL participación de los movimientos sociales en la política pública es vital.

Pero, sobre todo, se requiere un quiebre en la tradicional relación de oposición entre las elites político-económicas y los procesos sociales de las comunidades rurales. Ambos actores necesitan aprender a verse y relacionarse de una manera diferente. Se necesita un pacto por la equidad y la sostenibilidad de nuestras diversas regiones.