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El Ordenamiento Territorial: ¿Crisis o encrucijada?

El ordenamiento territorial se ha sometido a la voluntad política de quienes lo diseñan y ejecutan. Se debe considerar una revisión a sus fundamentos desde una perspectiva integral, con soluciones desde el fortalecimiento institucional.

Hernán Roberto Meneses
Hernán Roberto Meneses
Docente catedrático de la Universidad Tecnológica de Pereira
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10 de Septiembre de 2018

Para incursionar en el debate sobre los POT, es pertinente empezar por revisar algunos casos de conflicto entre el Ordenamiento Territorial y las Normas de Construcción en los departamentos de Antioquia y Eje Cafetero, problemas: tendencias y soluciones.

 

Medellín

La Torre 6 de los  Edificios Space colapsa el 12 Octubre de 2013, en Febrero 27 de 2014 se implosiona la torres 5 y el 23 Septiembre de 2014 las otras 4 torres. Después de los peritazgos técnicos, dice el Delegado de la Procuraduría General de La Nación, “el diseño estructural del conjunto habitacional Space transgredió en 10.678 ocasiones las normas técnicas de sismo resistencia; mientras que su construcción desconoció al menos 23 artículos de obligatorio cumplimiento.” La firma constructora y el diseñador fueron hallados culpables en el juicio, cuatro años después.

 

Manizales

El Concejo de Manizales aprobó un nuevo POT donde se excluyó  a Rio Blanco como zona de expansión, en tensión con el plan parcial aprobado en 2011 y a la licencia de construcción de 2003, expedidas bajo la vigencia el POT anterior.

La constructora proyecta 2200 viviendas VIS, una población cercana a los 10 mil habitantes, casi el doble de uno de estos 5 municipios de Caldas: Marulanda (3489),  La Merced (5172), Norcasia (6903), San Jose (7572), Marmato (8455), o similar a Victoria (9135), Risaralda (10679), Filadelfia (12737), Aranzazu (12815), Viterbo (13159).

Colectivos Ciudadanos entre los más activos el encabezado por el Concejal Verde Carlos Mario Marín han movilizado a los ciudadanos, interpuesto o coadyuvado acciones legales, junto con la instaurada por el bufete del Abogado Jaime Granados Peña, en defensa del medio ambiente.

Así lo anunció Granados en su cuenta de Twitter:

 

Según lo informa La Patria, diario de Manizales en su edición de Agosto 27/2017: El Juzgado Octavo Administrativo de Manizales ordenó, mediante medida cautelar, suspender las licencias de construcción del proyecto Alegra de la Urbanización Tierraviva, emitida por la Curaduría Urbana Dos el 31 de mayo y el 22 de junio del 2017.

"Este auto del juzgado no tiene implicaciones en el plan parcial de La Aurora, el cual sigue en firme y sustenta la construcción. Solo se enfoca en la ejecución de una de las licencias ya expedidas": dijo, por su parte, la Constructora.

Tenemos aquí por un lado la movilización de la ciudanía con marchas y acciones simbólicas como acampar en la sede del Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas para pedir el fallo de una Acción de Cumplimiento con 6 años de instaurada. Por su parte el Procurador Fernando Carrillo en persona radicó una solicitud de celeridad de los fallos acompañados del Procurador Agrario Abogado Diego Trujillo.

Ahora el gremio de los constructores también está llamando a una marcha, tenemos pues un duelo de grandes firmas de abogados y de movilizaciones por asuntos del ordenamiento territorial y en defensa de los derechos del medio ambiental o el aprovechamiento dentro del canon legal.

Nuevas ciudadanías, ¡Para alquilar balcón!

 

Pereira

Las protestas de los agremiados en Camacol Risaralda, lo resumen así en un comunicado de fecha 2 Abril de 2018 publicado en su website: “Consideramos prudente un debate con el debido "sustento técnico”, mas no por caprichos fundamentados en la protección del medio ambiente, de quienes sin fundamento aseguran que la verdad absoluta es generar un retiro obligatorio de 30 metros”.

Sobre este punto, el Procurador Agrario, Diego Trujillo, demandó la nulidad de los Acuerdos de la Corporación Autónoma Regional  -CARDER- relativizando esta franja de protección, establecida por ley.

El propio Procurador Fernando Carrillo en un comunicado a Alcaldes, Gobernadores y las CAR advirtió: ““Prohibido construir dentro de los 30 metros de ronda de los ríos”. Ver nota en Caracol 05/04/2017Los constructores y la administración están tejidas en un tira y afloje por la expedición del POT de segunda generación aprobado en diciembre de 2016, después de una revisión al ya aprobado en 2015,  a propósito de la presión de la ciudadanía sobre el #GranParqueSanMateo, para incluir la “amplia participación de la ciudadanía” y con alto uso para espacios verdes y públicos.

Se quejan también los constructores de Pereira de “Inventos (SIC) como los deberes urbanísticos, carga altísima en los costos de un proyecto, se configuran en un oneroso "IMPUESTO” que castiga la tierra productiva casi en 100 por ciento de su valor”.

Agregan, “Nuevos hoteles, centros comerciales o universidades son hoy en día una gran incógnita porque no encuentran en el POT de Pereira un uso de suelo que les permita llevar a cabo los planes de inversión”. Finalizan llamando a una nueva revisión, no obstante una larga discusión durante el 2015, el POT fue expedido en 2016, tuvo una revisión en 2017, solicitan otra.

 

Armenia

Las dificultades en el Quindío son mayores. Por un lado el mismo asunto sobre la protección de los cauces de los ríos y quebradas, decenas de pequeñas quebradas, común con Pereira y Manizales. El Procurador ha demandado el POT de Armenia, expedido en 2009, por violar la norma de protección de los 30 metros. Ver Incierto futuro del POT de Armenia, tras demanda de la Procuraduría

Por otro lado la aplicación de un instrumento tan importante como la Valorización en Armenia, cuestionada por la adjudicación amañada de contratos por el orden de $120 Mil Millones por parte de la ex Alcaldesa y el mandatario elegido, ahora encausados y detenidos por orden de la Fiscalía.

 

Entrando al análisis

Marco Legal, la Ley 388/97 (21 años)  contiene la obligación de los municipios de formular el Ordenamiento Territorial con distintos alcances de acuerdo con el tamaño de los entes territoriales. Además, contiene instrumentos de gestión como la plusvalía, los planes parciales, los derechos de edificación, los deberes urbanísticos entre otros.

Aplicada la Ley en lo que se conoce como POT de primera generación vigentes por 3 administraciones (12 años), nos podemos remitir a la evaluación hecha al expedir los de segunda generación como en el caso de Pereira, dice al evaluar el POT anterior (tomado de Memoria Justificativa, página 12 ss)

Se evidencia una desarticulación entre el plan de ordenamiento y los planes parciales en la medida que algunos de estos están decretados en suelos aparte de los contemplados por la ley 388 de 1997.

De las  Unidades de Actuación Urbanística,  decretadas, se ejecuta un promedio de una sola unidad por plan parcial.

Del 100 por ciento del área bruta aprobada en los planes parciales, solo se ha ejecutado el 29 por ciento.

Desarticulación y débil armonización, entre Planes de Desarrollo, el Programa de ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial, se ha ejecutado en un 10 por ciento.

Dicho de otra manera, cada Alcalde viene con su idea de ciudad, con sus prioridades, especialmente las de corto plazo, un mandatario no es proclive a ejecutar las obras de largo plazo del POT. Lo suyo, y listo.

Lo mismo se puede afirmar de los demás POT de primera generación. Pregunta para qué queremos planes de 12 años, si los Alcaldes no los ejecutan. La planificación general se ejecuta en una décima parte y los planes parciales de iniciativa privada en un 30 por ciento. Nos estamos diciendo mentiras. Planos lindos. Ejecuciones precarias.

 

Instrumentos de gestión

La plusvalía, los derechos de edificación, cargas y beneficios y la mayoría de instrumentos, son letra muerta. Son figuras de gran complejidad técnica, jurídica y administrativa, las experiencias aun de Bogotá, Medellín y Cali son limitadas, ni se diga de municipios con menor capacidad técnica.

 

Gestión de las áreas de cesión y espacios públicos. Los constructores ceden áreas de protección de ríos, quebradas, bosques y además, las áreas para equipamiento colectivo, escuelas, colegios, templos, casetas comunales, otros.

La gestión de estas áreas es compleja, para dar una idea, en Pereira, hay cerca de 8 Mil predios. Resultado práctico: el urbanizador entrega importantes lotes. Años o meses después, son vendidos para urbanizar, construir universidades, industrias, menos para lo que se cedieron.

Una fuente de corrupción y malos manejos. Y sobre las áreas de protección los municipios lo dejan a su suerte, resultado son invadidos, en unos casos, y en general no hay un plan de recuperación de cauces o corredores biológicos.

 

Consideraciones  Económicas: El Ordenamiento Territorial – OT-pretende intervenir el mercado de tierra urbanas, suburbanas y rurales definiendo esas categorías, esto es, la cantidad de hectáreas y además, con precisión casuística definir las actividades económicas de cada categoría.

Esto es, en el suelo urbano define usos exclusivos de vivienda o mixtos con comercio o de uso múltiple con instituciones y servicios, pero va más allá, cuando define actividades como educación pretende definir o restringir la educación superior o la media, o en el caso de industria y comercio, los tipos de unos y otros.

Una cosa dicen los planos y otras la realidad. Las estructuras de control de los municipios para verificar el cumplimiento de las licencias en su fase constructiva o en usos de suelo son francamente precarias. Resultado: Los planos son eso, manchas de colores, poesía escrita con filigrana sin posibilidad de verificarse. Seguimos en la Colonia: el rey manda, pero no se obedece. Está muy lejos!, no ve, no siente, no se da cuenta.

Dicho en términos económicos pretender fijar o limitar el suelo urbano sobre determinados globos de terreno (son manchados de amarillo en los planos) conduce a favorecimientos o perjuicios a quienes no están dispuestos a tener pintado de amarillo el lote, pero por el otro lado, en tanto que la oferta se limita en magnitud y localización, la demanda creciente revaloriza esos predios o bien, se crean incentivos perversos para la urbanización u ocupación sin licencia o encubierta. Ejemplo: En un sector de solo vivienda los planos son para una casa, pero se construye un local.

Pretender intervenir el mercado de tierras, vivienda, locales comerciales e industriales, con unos planos, sin mecanismos de control, es una ilusión. En Colombia nos estamos diciendo mentiras. Los instrumentos de intervención del mercado o regulación de la plusvalía en el mercado inmobiliario limitado al licenciamiento es demasiado simplista. Errado. Para la muestra: Space, los edificios de Cartagena, las bodegas de Soacha y Facatativá (no aplican las normas del Distrito Capital), los locales casa en zonas residenciales y más y más.

Un vistazo a los países vecinos. Ni hablar, Colombia es un buen ejemplo de planificación, la Ley 388 es tema de estudio en toda Latinoamérica, los planos de nuestras ciudades se exhiben en todas las facultades de urbanismo, las fotos no coinciden con los planos. Veamos A Tomas Moreira  un experto de Brasil que dice sobre nuestra aplaudida Ley 388 cuando cumplió 20 años. Ver.

En el caso de Estados Unidos el tema de la expansión urbana ha generado muchos estudios, discusiones y políticas, en América Latina la expansión de las grandes ciudades ha atraído relativamente poca atención, debido al tardío proceso de urbanización, el fuerte predominio de las principales ciudades, los asentamientos ilegales en las periferias urbanas, fuera de los límites de las regulaciones urbanísticas.  (Fuente: https://www.lincolninst.edu/publications/articles/expansion-urbana-regul...)

El OT en Estados Unidos es un asunto de cada estado, hay variedad de enfoque pero se destaca el enfoque conocido como “Euclideano” relacionado con una ciudad llamada Euclide, pionera en la materia. Por otro lado Ciudades como Chicago o Nueva York han establecido un sistema de recompensas  para alcanzar fines de planeación, con unas  limitaciones obligatorias y amplia lista de incentivos, el promotor elige.

Ejemplos comunes: incremento de la edificabilidad para viviendas asequibles (affordable housing) o un incremento de las alturas si se ejecutan mayores espacios públicos; con una revisión constante para mantener el equilibrio de beneficios y cargas. (El urbanismo en Estados Unidos por Francisco García Gómez de Mercado, https://hayderecho.com/2012/10/05/el-urbanismo-en-estados-unidos/)

En España las cargas generales de los planes parciales deben ejecutarse antes de los licenciamientos de los lotes o unidades de actuación, con esto los planes pasan de los planos al mercado de tierras, superficies con vías, servicios públicos, listos para construir. Algunos ayuntamientos reciben las áreas de expansión en fiducia, las urbanizan (vías y servicios públicos) y después rematan los lotes, devolviendo a los propietarios de la tierra su valor y parte de la plusvalía.

 

Las Tendencias

En materia de desarrollo gana espacio la planificación mediante la aplicación de TOD (Transit Oriented Development) un tipo de desarrollo urbano que maximiza la cantidad de espacio residencial, de negocios y de ocio a poca distancia del transporte público.

También debemos tener en cuenta los ITS (Intelligent Transport System) aplicaciones de telemática para hacer más eficiente el transporte, las Ciudades Inteligentes, el internet de las Cosas (IoT), el Big Data, la Inteligencia Artificial. Tenemos muchas herramientas para la construcción de ciudades y regiones. Nuestra legislación debe ponerse a tono.

 

Conclusión 

Tenemos claramente una pugna entre constructores, alcaldías, y CAR, los instrumentos de gestión de la Ley 388 no se han desarrollado, el gobierno nacional, el Ministerio de Vivienda está lejos de haber asumido un papel de liderazgo en el desarrollo de los instrumentos. Ejemplo los derechos de edificación requiere de mecanismos sofisticados para construir un mercado de esos títulos, como se hizo con el mercado de energía, una bolsa. Es hora de revisar la Ley 388 pero aprender de ella. No basta enunciar instrumentos, se requiere desarrollo institucional.

 

Soluciones, desde las instituciones y las leyes

Pensar que las letras contenidas en una ley o los colores en el plano, sin desarrollo institucional, como ha ocurrido son la solución, es una equivocación. La economía se adapta a los fallos, superando las barreras de intervención concebidas sin instrumentos de control.

Reformar la Ley 388 y crear un marco institucional de autoridades, organismos de vigilancia, instrumentos financieros de intervención, sistemas de gestión territorial descentralizados a través de las regiones (RAP, Regiones Administrativas de Planificación) o su siguiente paso las RET (Regiones Territoriales con presupuesto y funciones).

El Gobierno Nacional debe insistir en la consolidación del “Sistema de Ciudades” propuesto en 2013 por DNP y recogida en el Conpes 3819, la política de implementar Sistemas de Transporte Masivo, contenidos en la Ley 310/96 y Sistemas de Transporte Interurbanos (Trenes rápidos: Uniendo las ciudades Caribe, Cali – Eje Cafetero, Bogotá y periferia), un conjunto de intervenciones en las ciudades principales con fondos nacionales, departamentales, municipales y del sector privado.

¡Liderazgo nacional para el desarrollo urbano! Consolidación del mercado interno como requisito de expansión para la economía.

Un marco financiero con fuentes suficientes, dentro del marco fiscal de mediano plazo, para Findeter y un Plan de Intervenciones convenidas entre el Gobierno Nacional y el Sistema de Ciudades con visión de largo plazo y créditos de la banca multilateral.

La competitividad de Colombia pasa por cohesionar su territorio disperso, aglutinar el mercado y desarrollar dos frentes de ciudades, una en el Caribe la conurbación Barranquilla  - Cartagena  - Santa Marta de cara al Caribe, la costa este de Estados Unidos y Europa y otra gran ciudad de cara al Pacífico, Cali – Eje Cafetero, polarizada al mercado de Suramérica, Costa oeste de los Estados Unidos y el Asia Pacífico.