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El desgobierno con el que La Guajira llega a las regionales

Doce de sus 15 municipios están en categoría medio baja o baja. Resultados (y recomendaciones) del Observatorio de Gobernabilidad de la Universidad del Norte.

Ángel Tuirán Sarmiento
Ángel Tuirán Sarmiento
Docente-Investigador
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16 de Enero de 2019

En La Guajira no hay buenos niveles de gobernabilidad. Y no sólo porque en los últimos años haya cambiado varias veces de gobernador, debido a los líos judiciales que han tenido que enfrentar algunos. En general, la mayoría de sus 15 municipios no cumplen en algún sentido con las condiciones para que se cumpla este aspecto. El asunto es clave plantearlo, especialmente, este año de regionales.

El dato es el resultado de una medición que hizo el Observatorio de Gobernabilidad Local de la Universidad del Norte, que construyó un índice (IGL)compuesto por cuatro variables, que son: Medición de Desempeño Municipal, Índice de la Justicia Local, Participación Electoral y Estabilidad Gubernamental. Así mismo, se consideraron factores de riesgo por violencia como variable de análisis de contexto.

Y también dio unas recomendaciones.

¿Qué es gobernabilidad exactamente?

Existe un consenso alrededor de tres condiciones básicas para hablar de gobernabilidad. En primer lugar, implica la capacidad del gobierno para formular y ejecutar planes, políticas y programas en el territorio. Segundo, la existencia de procedimientos y mecanismos que le permiten a la ciudadanía elegir y ejercer control a sus gobernantes, garantizando cierto nivel de certidumbre y estabilidad y, por último, el reconocimiento tanto de los ciudadanos como de las autoridades públicas, de las instituciones que rigen las interacciones sociopolíticas, en otras palabras, un mínimo de legitimidad.

El índice del Observatorio de la UniNorte se creó para medir las condiciones de gobernabilidad en los departamentos del Caribe colombiano, cuyos resultados se ubican en las categorías de: Alto, Medio Alto, Medio Bajo y Bajo. 

Resultados del Índice de Gobernabilidad en La Guajira

Solo tres de los quince municipios posee gobernabilidad local media alta, mientras que los doce municipios restantes se encuentran en categoría medio baja y baja respectivamente.

Cabe resaltar, que los municipios de Albania y Hatonuevo, con gobernabilidades medio alta, se ven beneficiados por la explotación minera realizada por el Cerrejón en esta zona del país.

A su vez, Albania, Hatonuevo y El Molino se encuentran entre los seis municipios con mejores ingresos tributarios de La Guajira, sin embargo, según datos del Ministerio de Hacienda, para 2016 el recaudo de ingresos propios del departamento disminuyó, consecuencia del descenso del cobro de las estampillas.

No obstante, se puede afirmar que, a pesar del potencial fronterizo y minero de estos territorios, los recursos sustraídos de estas actividades no están siendo determinantes para el cierre de brechas socioeconómicas internas que permitan nivelar la situación frente al resto del país.

Por otra parte, al observar detalladamente los resultados se puede afirmar que la variable determinante para la categorización de los municipios fue la Medición de Desempeño Municipal. No obstante, la variable de justicia local contribuyó, según los resultados del índice, a la clasificación obtenida por los municipios de Albania, Dibulla, Urumita y Uribia, dado que, del total de municipios, estos poseen desempeño bajo en esta variable.

En ese sentido, con respecto a la Medición de Desempeño Municipal, cuatro municipios se ubicaron en categoría media (El Molino, Hatonuevo, Riohacha y Uribia), a excepción de Albania con un desempeño municipal alto, mientras que los demás municipios se encuentran en categoría baja, consecuencia de que en el componente de gestión, específicamente en la movilización de recursos propios, la implementación de las directrices de gobierno abierto y el recaudo por instrumento de ordenamiento territorial, la labor de la administración ha sido superflua (DNP, 2016). Esta situación se debe a que no se han podido superar las barreras dificultades estructurales que impiden una gestión pública eficiente.

Ahora bien, para un análisis más detallado, es necesario analizar los resultados teniendo encuentra las dinámicas territoriales y socioeconómicas de las subregiones que componen esta entidad territorial.

La Alta Guajira, conformada por los municipios de Maicao, Manaure y Uribia, posee gobernabilidad local baja, resultado de una medición de desempeño municipal igualmente baja.

Lo anterior responde a que, en 2014, estos municipios poseen los mayores índices de ruralidad dentro del departamento, lo cual, acompañado de altos niveles de pobreza multidimensional para población rural, (Uribia con 89,35% Maicao con 84,9% Manaure con 90,4%), dificulta el recaudo y disminuye la magnitud del impuesto predial en las arcas municipales.

Así mismo, esta situación se encuentra asociada al alto grado de desactualización catastral que caracteriza al departamento, dificulta la elaboración de planes de ordenamiento territorial con un conocimiento real de los predios ubicados en cada territorio.

A su vez, estos municipios presentan mayor dependencia de las transferencias de la Nación, que como lo ha señalado la Defensoría de Pueblo, si se acompaña lo anterior, con el desarrollo de actividades ilegales como el contrabando de licores, enseres, alimentos y automóviles robados, obstaculizan el establecimiento de instituciones políticas fuertes que legitimen el Estado Colombiano en el norte de su territorio.

La Media Guajira, compuesta por Dibulla y Riohacha, presenta igual que la Alta Guajira, una gobernabilidad baja, no obstante, la gestión administrativa de ambos municipios es particularmente diferente, debido a que Riohacha, ciudad capital, posee una Medición de Desempeño Municipal media, y sus ingresos tributarios son altos en comparación con el resto del departamento. No obstante, posee altos porcentajes de pobreza monetaria y riesgos en materia de transparencia pública.

Esta falta de robustez institucional se evidencia en la destitución del exalcalde Fabio Velázquez, electo para el periodo 2016-2019, quien se encuentra inhabilitado por 12 años para ocupar cargos públicos, debido a la malversación de recursos en la contratación del Plan de Alimentación Escolar.

Por su parte, el municipio de Dibulla presenta resultados bajos en las variables de Justicia Local y Medición de Desempeño Municipal evidenciado en los constantes escándalos de corrupción en materia de planificación y construcción de acueductos y manejo de aguas, o la comisión continúa de delitos como peculado por apropiación, falsedad en documento público y concierto para delinquir por parte de funcionarios de la administración municipal.

La Baja Guajira se encuentra integrada por los municipios de Albania, Barrancas, Distracción, Fonseca, Hatonuevo, El Molino, La Jagua del Pilar, San Juan del Cesar, Urumita y Villanueva, los cuales en promedio poseen una gobernabilidad local media baja.

Cabe resaltar que el municipio de Urumita obtuvo resultados negativos en las variables de Medición de Desempeño Municipal y Justicia Local, donde se ubica en categoría baja.

No obstante, es importante distinguir aquellos municipios que constituyen esta subregión, puesto que de todos estos, solo tres se encuentran en categoría media alta (Albania, El Molino y Hatonuevo) y los seis restantes poseen una gobernabilidad medio baja.

Estos municipios tienen como características esenciales que concentran en su mayoría las explotaciones carboníferas y las actividades agropecuarias, lo que da lugar a la recepción de ingresos tributarios a sus arcas, sin embargo, estas entidades han desarrollado una alta dependencia de las transferencias de la Nación (SGP, Fosyga y otros), lo anterior, según datos de Fundesarrollo, se refleja en los porcentajes que estas representan en comparación con el recaudo propio, respectivamente las primeras corresponden al 54,7% en promedio, mientras que el segundo sólo representa un 8% del total financiero de las mismas.

Por otro lado, según Fundesarrollo, las finanzas públicas de los municipios de la subregión de la Baja Guajira dependen en gran medida de las regalías, ya que estas “representan en municipios como Albania, Barrancas y Hatonuevo más del 60% de sus ingresos totales”. El desempeño de los municipios de esta subregión refleja de forma contundente el panorama departamental, puesto que las regalías para 2014 correspondieron al 69% de los ingresos totales, y los tributarios únicamente el 6%.

Igualmente, estas entidades han tenido serias dificultades con la certificación para prestar los servicios públicos de educación, salud, agua potable y saneamiento básico y, dado que, la gobernación como entidad encargada de prestar estos servicios cuando los municipios no están capacitados, no ha podido responder de forma eficiente, ha llevado a que sea el gobierno nacional quien ejecute los recursos con el fin de satisfacer las necesidades más importantes en estos territorios.

Las medidas tomadas por el Gobierno Nacional, dan lugar a aseverar que las instituciones administrativas del departamento se encuentran en un estado crítico. En virtud de ello, el traslado de competencias a entidades nacionales constituyó una medida necesaria, pero no suficiente para la consecución de una solución estructural y sostenible, sino que, dejó entrever la gravedad de la problemática.

El hecho de " re-centralizar ” las competencias de la entidad territorial para administrar y ejecutar los recursos destinados a sectores básicos para la calidad de vida de la población guajira, como lo han señalado diferentes estudios, no tiene en cuenta que las barreras que se están manifestando son estructurales e históricas, como por ejemplo, la precaria interconexión vial entre el departamento y el resto de la región caribe, dificultando el acceso a bienes y servicios públicos, tanto nacionales como regionales que se requieren para mejorar la calidad de vida de la población.

Ante este escenario, ¿qué se propone?

Desde el Observatorio de Gobernabilidad Local de la Universidad del Norte se proponen las siguientes recomendaciones:

1. En primer lugar, como lo han señalado los investigadores Bonet y De Castro “se requiere construir una institucionalidad que ayude a superar el rezago social que ha caracterizado al departamento. Estas instituciones deberían ser capaces de proponer soluciones adaptadas a su territorio.”. Lo planteado por los autores cobra sentido cuando se observa los altos niveles de fragilidad institucional que caracterizan al departamento. La construcción de instituciones capaces de gestionar los recursos e implementar los planes y políticas requiere de dos condiciones básicas, pero no suficientes. A saber, i) fortalecer y garantizar las herramientas para un efectivo control social sobre los gobernantes sumado a un proceso de formación de una cultura política comprometida con lo público. ii) avanzar en la profesionalización de la política local con el objetivo de que liderazgos responsables y capaces contribuyan al mejoramiento de las prácticas políticas y al cumplimiento de los fines del Estado.

2. Sumado al punto anterior, resulta fundamental emprender acciones integrales que contribuyan al mejoramiento de las finanzas del departamento. De manera que, el departamento de La Guajira, además del esfuerzo por mejorar sus ingresos propios, debe buscar la manera de generar más recursos no condicionados. En ese sentido, se sugiere avanzar en la actualización de la base catastral, con el objetivo de consolidar y fortalecer las condiciones iniciales de los municipios.

Ahora bien, esto se podría hacer en el apoyo técnico y co-financiación de estructuras supra-municipales o departamentales, como Región Administrativa y de Planificación. Cabe añadir, que dadas las condiciones generalizadas de pobreza del departamento resulta esencial el concurso de todos los actores públicos y privados, de manera que, aprovechando las potencialidades del territorio se logre dinamizar la economía e incentivar la legalidad.

3. El contexto de posacuerdo representa condiciones propicias para repensar la forma de construir institucionalidad en estos territorios periféricos. Así pues, la Defensoría del Pueblo afirma que teniendo en cuenta el impacto del conflicto en La Guajira, “el escenario del posconflicto constituye una oportunidad única para que –junto con la promoción del desarrollo territorial– se pueda incidir en la solución de necesidades estructurales que afectan a La Guajira.”. Un claro ejemplo de lo anterior es el municipio de Dibulla, el cual se encuentra priorizado en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDETs).

4. Finalmente, La Guajira posee unas particularidades culturales y sociológicas que, de una u otra manera inciden en la configuración del poder político local. De modo que, cualquier iniciativa para generar opciones de mejoramiento de la gobernabilidad en el departamento debe tener en cuenta los rasgos propios de la idiosincrasia y cosmovisión guajira. Ligado a esto, como lo señalan los investigadores Bonet y De Castro, un requisito fundamental para encontrar e implementar soluciones sostenibles en el tiempo es desarrollar acuerdos que involucren a los distintos niveles de gobierno, los entes de control, el sector privado y las comunidades.

En la elaboración de este análisis participaron los miembros del Observatorio de Gobernabilidad Local, Isis De La Rosa y Alberto Mercado, estudiantes de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Norte.

 
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