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La inversión en infraestructura: retos a la luz del pasado

La infraestructura es un cuello de botella importante para el desarrollo empresarial y económico colombiano. Vale la pena recordar la magnitud del retraso antes de discutir las causas.

Xavier Durán
Xavier Durán
Profesor asociado Facultad de Administración, Universidad de los Andes
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16 de Octubre de 2018

En el ranking del Global Competitiveness Report Colombia ocupó puestos intermedios en competitividad, esto a pesar que en infraestructura e instituciones ocupó puestos bajos tanto en 2016 como en 2006 (Global Economic Forum 2016, 2006).

Además, en ambos reportes los empresarios nacionales e internacionales señalaron la inadecuada infraestructura, la corrupción y la ineficiencia de la burocracia gubernamental entre los 5 factores más problemáticos para realizar negocios en Colombia.

El pobre desarrollo de la infraestructura en Colombia es histórico. Por ejemplo, en 1912 Argentina tenía 42 millas de ferrocarriles construidas por cada 10,000 habitantes; Chile 21; México 14; Brasil 9; y Colombia solo 2. Y lo que es más triste, Colombia construyo tan pocos kilómetros cuando obtenía cerca del doble del beneficio social por kilómetro construido que otros países (Herranz, 2011). Los países con geografía difícil, como Colombia, son los que más se pueden beneficiar de mejoras del transporte, sobretodo de una infraestructura multimodal.

A pesar del crecimiento económico del siglo XX en Colombia, la infraestructura continúa siendo uno de los grandes cuellos de botella para desarrollar negocios.

La historia del Camino de carreta de Cambao, construido a finales del siglo XIX, presenta una reflexión histórica sobre las razones que explican este retraso en la inversión en transporte.

Los caminos de carreta fueron la primera gran innovación de transporte terrestre. Se usaron en tiempos antiguos, como el imperio Romano. Y se usaron en tiempos recientes y geografías complicadas, como en la frontera norteamericana, en condiciones similares a las de Colombia.

El camino de Cambao conectó a Bogotá con el río Magdalena, la principal arteria de transporte de Colombia en el siglo XIX. El camino usaba carretas de dos ruedas haladas por bueyes o mulas y ofreció una alternativa al camino colonial que transportaba a lomo de mula todas las importaciones, impuestos, ideas y personas a Bogotá.

En 1888 llegaron a Bogotá las primeras carretas cargadas de múltiples bienes, incluyendo la maquinaria para plantas de energía eléctrica y de cerveza, para el ferrocarril y el acueducto. La rueda liberó el espíritu empresarial, y Bogotá creció y se desarrolló productiva y socialmente.

¿Por qué Bogotá se demoró tanto en adoptar el transporte a rueda para su comunicación con el Magdalena?  En una investigación que realizo en este momento examino cuatro factores y concluyo que la principal causa en la demora fue debilidad institucional, debilidad que los empresarios aún reportan y es persistente.

Una primera hipótesis es que no sabíamos cómo construir caminos ni cómo usar la carreta. Sin embargo, los españoles conocían la carreta al colonizar América y Bogotá desarrolló una pequeña red de caminos de carreta en la Sabana después de los 1850s. Así, es difícil argumentar que los empresarios bogotanos no conocían o usaban la tecnología.

Una segunda hipótesis explicando el retraso en la adopción del transporte a rueda en la comunicación de Bogotá al Magdalena es la geografía. Las pendientes de los Andes representaban el principal impedimento para el uso de caminos de carretas en el siglo XIX.

Sin embargo, para el comienzo del siglo XX tres rutas cruzaban el alto de la Tribuna y entraban del rio Magdalena a la Sabana. El camino colonial usaba la ruta más inclinada, casi una línea recta, con 124 kilómetros entre Bodegas (el puerto frente a Honda) y Bogotá.

El camino de Cambao realizaba un zig-zag moderado entre las dos locaciones, cubriendo el territorio con menores pendientes pero mayor distancia, 182 kilómetros. Al comenzar el siglo XX se construyó incluso un ferrocarril. La construcción de ninguno de estos caminos implico el uso de maquinaria, puentes, o túneles sofisticados. Así, empresarios bogotanos buscaron y encontraron rutas para construir por lo menos dos caminos aptos para el uso de la rueda.

Aunque la geografía no impidió usar la rueda si le impuso costos adicionales. Los humanos consumimos menos energía al caminar en montaña en pendientes de aproximadamente 20% de inclinación. La combinación de un paisaje abrupto y la fisiología humana llevaron entonces a que el primer camino se construyera sobre una ruta no apta para carretas: el camino colonial.

La geografía montañosa generó un costo adicional para el uso de la rueda, pues era necesaria la construcción de un segundo camino y un costo de operación mayor por la necesidad de escoger rutas con más zig-zag y más largas. En cambio, en lugares más planos que los Andes, los caminos inicialmente seleccionados para transito humano frecuentemente permitían usar la rueda.

Una tercera hipótesis explicando el retraso en la adopción del transporte a rueda puede ser el nivel de actividad económica. Si no existen niveles elevados de demanda por transporte, ¿para qué invertir en transporte y construir un camino de carreta?

Las estimaciones que hemos realizado usando datos históricos de costos de construcción del camino de carreta, el costo energético del transporte y el tráfico observado indican que para 1860 ya debería existir suficiente tráfico para que el costo total de transporte, es decir, el costo de construcción del camino y el costo de operación de las carretas, fuera menor usando el camino de carreta que lo que costaba mover la carga vía el camino colonial.

Cerca de 1860 la demanda por transporte era tan grande que para empresarios bogotanos debería haber sido rentable construir el camino de carreta en vez seguir usando el transporte a lomo de mula por el camino colonial.

En Colombia existen ejemplos importantes de infraestructura de transporte que los empresarios construyeron rápidamente y operaron eficientemente cuando existió la demanda. Por un lado, tras la fiebre del oro en California, empresarios norteamericanos construyeron y operaron el ferrocarril de Panamá.

A pesar de que su construcción enfrentó una selva mortífera y escases de mano de obra y sus costos por milla fueron de los más elevados de los ferrocarriles construidos en Colombia o Estados Unidos - incluso más elevados que los del épico ferrocarril transcontinental que unió por primera vez la costa Pacífica al Este de Estados Unidos -, el mercado internacional financio su construcción a través de emisiones de bonos y acciones. El ferrocarril fue una de las empresas más rentables de Estados Unidos y generó regalías importantes para el gobierno colombiano durante casi medio siglo.

Por otro lado, la explotación de la mina de carbón a cielo abierto del Cerrejón, una de las 10 más grandes del mundo, genera gran demanda de transporte. La empresa que opera la mina construyó un ferrocarril y puerto que operan efectivamente. Así, cuando existe demanda y el proyecto implica beneficios (en vez de costos) fiscales, en Colombia los empresarios pueden responder rápidamente y desarrollar infraestructura de transporte de estándar internacional.

Una cuarta hipótesis explicando el retraso en la adopción de la carreta es la debilidad institucional  que impide la coordinación colectiva para construir y ofrecer infraestructura de transporte. El interés de empresarios y políticos por construir un camino de carreta es evidente desde 1850s cuando se encuentran panfletos promoviendo varios proyectos. Desafortunadamente no podemos saber ni cuántos proyectos para construir el camino de carreta se presentaron ante la legislatura en Bogotá, ni cuáles legisladores votaron a favor o en contra.

Sin embargo, sabemos que los empresarios y políticos que promovían la ruta entre Honda y Bogotá competían contra los que promovían la ruta vía Girardot. El proyecto por Honda era bloqueado por empresarios y políticos que tenían intereses en construir el camino por Girardot, y viceversa. La solución fue construir dos “caminos”. Más precisamente, otorgar concesiones para construir dos ferrocarriles. Los empresarios ferrocarrileros solicitaron importantes subsidios, pero el gobierno sólo ofreció subsidios pequeños.

Como la demanda por transporte era aún reducida para dos ferrocarriles, los empresarios construyeron unos pocos kilómetros y extrajeron rentas del proyecto a través de sobrecostos y de la apropiación de subsidios. Se desataron entonces intensos escándalos de corrupción. Ante esta situación el Estado de Cundinamarca canceló los dos contratos y construyó un camino de carreta entre Cambao, a mitad de camino entre Honda y Girardot, y Bogotá. Las primeras carretas con carga llegaron a Bogotá en 1888.

La debilidad institucional genera por lo menos dos problemas. Primero, retos en la contratación. Un contrato de concesión privada para dos ferrocarriles cuando la demanda por transporte era aún pequeña para inversiones de ese tamaño fue un error. Políticos ingenuos o rentistas indujeron a empresarios rentistas a desarrollar comportamientos corruptos y demoraron la construcción del camino de carreta.

Sin duda, era importante fortalecer el proceso de contratación en el siglo XIX para seleccionar el tipo de contrato apropiado para cada obra. Y el desarrollo de la ANI pretendía identificar la estructura de contratos apropiada para desarrollar diferentes tipos de proyectos de infraestructura.

A pesar de que los eventos recientes indican que la ANI no logro minimizar la corrupción y maximizar la ejecución y provisión de la infraestructura de transporte, debemos acompañarla para mejorar el diseño de estos contratos. Y el mejor acompañamiento posiblemente tiene que ver con el siguiente punto.

Segundo, el énfasis de las políticas de transporte en la contratación (APPs etc) ha obscurecido la importancia de un segundo elemento: un proyecto de transporte puede generar conflictos de distribución entre grupos de interés. La decisión sobre quién se apropia de los beneficios del proyecto y quién subsidia su costo representa un conflicto político; la debilidad institucional impide solucionar estos conflictos de manera rápida y eficiente.

Los empresarios regularmente influencian cómo se resuelven los conflictos políticos. Es normal que intereses opuestos entre empresarios dificulten acuerdos políticos; la gran pregunta que existe aún hoy en Colombia es qué más podrían hacer los empresarios (y general la ciudadanía) por generar una coalición que influencie al gobierno y al Congreso para desarrollar un plan de transporte que logre el salto que se necesita para lograr modernizar la infraestructura de transporte en Colombia, garantizar sus recursos y que el transporte salga de la lista de los 5 elementos de dificultan más hacer negocios en Colombia según los empresarios.

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Comentarios (1)

Juan David Gonzalez

16 de Octubre

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El árbol tapa el bosque, si uno en lugar de pensar que la infraestructura tie...+ ver más

El árbol tapa el bosque, si uno en lugar de pensar que la infraestructura tiene problemas a causa del estado, reformulará la hipótesis y viera que el estado es el problema y quien realmente lo sufre es la infraestructura. La educación son sindicatos que como Free riders buscan reorganizar el presupuesto sin que lo midan, la salud tiene diferentes niveles de servicio, pero en el mas bajo la gente sobrevive, en los otros sectores el estado interviene esporádicamente, el incremento de iva de los comerciantes, una tasa para los servicios públicos, pero el status quo se puede mantener mal que bien. Como teníamos una severa amenaza terrorista al estado le perdonábamos la proveeduría de la misma y cuando un juicio necesita 20 años plus para entrar a definir culpables todos sabemos que no hay justicia.
En la infraestructura todos los errores y dejados asi del estado son recogidos en los proyectos, la comunidad bloquea la obra porque sino le hacen la escuela con ese paro, nunca volverán a acordarse de ellos, las autoridades locales ordeñan a los contratistas porque las Ias cobran el porcentaje para blindarse asi que no importa. Los actores armados obligan a que los contratistas les usen su maquinaria amarilla de la extracción ilegal del oro y sus volquetas porque quien los detiene?, el problema de un contratista en el terreno es que se encuentra con la realidad que en el parque de la 93 no se nota y es que no tenemos un estado sino una proxy que cual mago de oz vende la ilusión de omnipotencia para alejar a la gente de la cortina(que normalmente son las togas de la majestad de la justicia)