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“Cualquier empresa hubiera tenido el final que tuvo Electricaribe”

Por Natalia Arbeláez Jaramillo · 09 de Noviembre de 2018

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El viernes pasado se venció el plazo para que los interesados en operar Electricaribe se postularan. Sólo una empresa, el Grupo Enel de Italia, pidió información sin hacer oferta formal, lo que muestra lo poco atractivo del negocio del operador por el que llevan años padeciendo en el Caribe.

Electricaribe tiene cerca de 2,5 millones de usuarios y presta el servicio de energía eléctrica en siete de los ocho departamentos de la región -el único en el que no está es San Andrés-. Pero la casi nula inversión a las redes locales por parte de sus antiguos dueños (los españoles de Gas Natural Fenosa) generaron una mala prestación que estuvo a punto de convertirse en una bomba social.

Por esa razón, y ante el fracaso de un plan de inversiones conjunto entre los privados y el Estado, en 2016 la empresa fue intervenida (por lo cual Fenosa demandó y le está exigiendo casi dos mil millones de dólares al Estado).

Electricaribe tiene deudas por aproximadamente 2,4 billones de pesos, un pasivo pensional de 700 mil millones y requiere inversión en infraestructura de 7 billones en los próximos 10 años para mejorar la calidad y la eficiencia en la prestación del servicio. Para analizar esta problemática, La Silla Académica entrevistó a Judith Echeverría Molina, profesora de la Facultad de Derecho de La Universidad del Norte, quien ha estudiado la política de servicios públicos domiciliarios en Colombia durante 28 años y tiene publicaciones en la materia como "Participación comunitaria para el control ciudadano de los servicios públicos domiciliarios", “La prescripción de servidumbres de transmisión y de distribución de energía Eléctrica” y “Servicios públicos domiciliarios. Dos décadas de contrastes. Una mirada desde la academia y la empresa”.

Analizamos con la profesora Echeverría el modelo de prestación del servicio público de electricidad, sus complejidades en el Caribe y las alternativas que hay para que el mismo pueda ser un negocio atractivo para un inversionista, una de ellas, modificar la política de oferta de servicios por una de control de la demanda. Sus apreciaciones son a partir de su trabajo académico y no comprometen a la Universidad del Norte.

¿El problema de Electricaribe es de los pasivos y deudas que arrastra o de la forma como está estructurado el modelo de prestación del servicio?

Judith Sofía Echeverría Molina: La empresa que presta servicios públicos independientemente de su naturaleza o composición de capital (público o privado), está sometida a un régimen legal y a una estructura de costos que los obliga a ser eficientes, suficientes financieramente y a prestar servicios de calidad.

Es el mismo régimen para los prestadores cien por ciento públicos, de manera que si otra empresa diferente a Electricaribe se hubiera encontrado con las particularidades de esta región y la forma como se han manejado, también estaría en las mismas condiciones.

LSA: Por su respuesta entiendo que la crisis de Electricaribe no es una cuestión del modelo legal de prestación del servicio pero sí de las condiciones particulares de la región Caribe y de la forma como se manejaron ¿Cuáles son esas particularidades y en qué falló su manejo?

J.E.: No es una cuestión del modelo. En los años noventa del siglo pasado era peor, cuando el Estado los prestaba, la cobertura y la calidad eran menores. Sólo las personas con más recursos podían tener acceso mediante sistemas privados -plantas eléctricas- y el Estado prestaba el servicio por debajo del costo, es decir a pérdida, contra impuestos.

En cuanto a las condiciones particulares de la región Caribe tienen que ver con factores climáticos, pero también con las condiciones socioeconómicas de los usuarios. En materia de servicios públicos por ley aplican subsidios cruzados en todo el país. Las personas que viven en los estratos altos subsidian a los que viven en los estratos bajos. Esto es problemático en la región Caribe porque la mayor parte de la población es subsidiada (hablamos de las personas en Cesar, La Guajira o el Magdalena, por ejemplo) y no hay suficiente gente con capacidad de pago que asuma esos subsidios.

Adicionalmente, los ricos consumen menos porque son menos en la casa, son mayores, tienen equipos ahorradores de luz, son más educados por lo que leen mejor sus facturas y al hacerlo se dan cuenta del alto porcentaje que subsidian entonces ahorran, mientras los pobres consumen más, porque además de las razones opuestas a las acabadas de mencionar reciben el servicio a bajo costo. Eso hace insostenible el sistema a menos que el Estado asuma los costos a través del aumento de los impuestos.

No estoy defendiendo a las empresas de servicios públicos, jamás he trabajado en una y con ninguna tengo nexos, por el contrario he trabajado en los organismos de control, en la Personería, lo que digo es desde la experiencia.

LSA: Que sólo haya mostrado interés una empresa representa un riesgo de que no se elija el mejor candidato por falta de competencia ¿Qué debería hacer el Estado para que más de una empresa se interese en el negocio?

 

J.E.: No es capricho de este Gobierno ni de los anteriores, ni de los que vengan, ofertar el servicio.

Es necesario verificar qué condiciones plantean los pliegos que puedan hacer atractivo a una empresa (pública, privada o mixta) asumir un mercado con las características de consumos y poca capacidad de pago, como el que se ofrece.

Mirar la oportunidad de pago del subsidio, las inversiones requeridas para superar la crisis, el plan financiero de mediano plazo para contar con una infraestructura confiable, la rentabilidad que se puede lograr con las condiciones de mercado existentes, y toda una serie de variables que permitan concluir a los posibles oferentes que es un proyecto atractivo.

Para los estudios previos debieron haberse hecho los cálculos de cuánto tiempo tarda en retornar la inversión que hay que hacer en infraestructura y en saldar pasivos. Dado que esto se recupera vía tarifas, el Estado debe garantizar el tiempo de operación necesario para que se recupere la inversión de forma gradual y no torne impagables las tarifas.

Si esas condiciones mencionadas anteriormente no se conjugan en un proyecto, seguramente no habrá un adecuado número de postores. En el mercado la relación debe ser gana – gana para poder contar con una pluralidad de oferentes en un proceso.

En todo caso, las utilidades tienen que ser razonables. La rentabilidad de estas empresas debe ser social y los gobernadores y alcaldes deben ser exigentes en eso, ponerle corazón al Estado.

LSA: Usted escribió un artículo denominado “Prescripción de servidumbres de transmisión y de distribución de energía eléctrica” en el que hace un recuento histórico de la prestación de este servicio ¿Considera que la política pública en esta materia ha evolucionado correctamente?

J.E. A pesar de lo que pueden percibir los usuarios, los políticos y la gente del común, sí hemos avanzado en materia de política pública y yo lo he constatado en 28 años de trabajo en la materia.

Eso no quiere decir que sea perfecto, que no pueda mejorarse, pero no estamos en el peor de los escenarios. Hay un marco legal y unos lineamientos políticos para trabajar y mejorar las condiciones de los usuarios, sobre todo en lo que pocos mencionan: Los recursos naturales involucrados en la prestación de los servicios.

LSA: Pese a la crisis financiera que argumenta Fenosa, según Sara Piedrahita, representante de La U, en entrevista a La Silla Caribe, el negocio de vender energía a personas pobres es muy bueno porque tienen el 83 por ciento de la tarifa subsidiada y el Estado los paga sin ningún control en los barrios marginados ¿Qué tan eficiente es el manejo de los subsidios en materia de servicios públicos?

J.E. En mis escritos he planteado que Colombia debe girar hacia una política de control de la demanda e ir dejando en paralelo la política de la oferta de servicios ¿Por qué? Existe la idea de que la tarea del Estado en estos servicios es ofertar y la de la gente consumir (libre demanda) y eso un buen negocio.

Pero, ¿qué tal si trabajamos en intangibles como el control al consumo?, ¿en el ahorro?, ¿cuántas inversiones estatales o de las empresas se aplazarían?, ¿cuántas inversiones vía subsidios se aplazarían?

Estamos en una encrucijada: por un lado queremos que la empresa haga las inversiones, pero ¿cómo las recupera?,  ¿vía tarifas, cierto? O que las haga el Estado. ¿Cómo las financia? Vía impuestos.

Pero, ¿qué tal si trabajamos en intangibles como el control al consumo?, ¿en el ahorro?, ¿cuántas inversiones estatales o de las empresas se aplazarían?, ¿cuántas inversiones vía subsidios se aplazarían?.

Judith Echeverría

LSA: En el libro “Servicios Públicos Domiciliarios” usted llama la atención sobre que en aras de garantizar la cobertura mediante subsidios a la oferta no se ha hecho un esfuerzo por controlar el consumo de energía con los efectos ambientales que ello trae ¿Qué beneficios traería direccionar la política pública hacia el control del consumo?

J.E. El principal beneficio es medioambiental. En la medida que ahorremos energía estamos consumiendo menos agua dado que dependemos de las hidroeléctricas. Si consumimos más de la que necesitamos o bajan los caudales por los fenómenos climáticos - como el del Niño que se avecina- y las hidroeléctricas no dan abasto, entonces hay que recurrir a las termoeléctricas que son muy contaminantes.

Es además un círculo vicioso porque el uso de agua genera contaminación de forma exponencial. Por cada litro que se usa y se va al alcantarillado se contaminan ocho y para descontaminar se necesita energía.

Adicionalmente hay un ‘aplazamiento de las inversiones’. En la medida que se racionalice el recurso la capacidad instalada puede ser suficiente para atender la demanda y el Estado puede destinar lo que tenía presupuestado para aumentar la infraestructura de conducción de electricidad a otros sectores o al mismo pero, por ejemplo, privilegiando el sector rural que está rezagado. Eso pasó en Barranquilla con las plantas de tratamiento de agua, desde hace 24 años no se construye ninguna.

En la medida que ahorremos energía estamos consumiendo menos agua dado que dependemos de las hidroeléctricas.

Judith Echeverría

LSA: Es decir que lo mejor sería que la gente consuma menos porque eso hace que ni los privados suban las tarifas del servicio ni el Estado aumente los impuestos. O sea, el problema está en los usuarios…

J.E.: El punto es que los usuarios demandan mayores inversiones y éstas sólo se pueden hacer vía tarifas, si lo hacen los privados, o impuestos si lo hace el Estado.

Yo considero que debería estar subsidiado el consumo de subsistencia básico para todos los usuarios sin importar en qué estrato vivan. Por supuesto, el consumo de subsistencia básico de Barranquilla no puede ser igual al de Tunja por el calor.

LSA: Volviendo a su respuesta anterior ¿Por qué me tendría que subsidiar el Estado si puedo pagar?

J.E.: Porque se trata de servicios esenciales. Te pongo un ejemplo. En una maratón participa todo el mundo. En términos generales, la cantidad de botellas de agua que necesita una persona para hidratarse durante la carrera es igual independientemente del estrato en el que viva. Si hay una persona que quiere comprar más botellas de las que necesita las debe pagar.

Los subsidios cruzados representan un sobreprecio grande para las personas y no contribuyen a que haya un uso racional del servicio. En Barranquilla, por ejemplo, la tarifa del agua potable de los estratos altos (cinco y seis), y de los sectores comerciales e industriales, tiene un sobrecosto del 88 por ciento, es decir, que el valor de la factura sólo en un 12 por ciento corresponde al consumo de las personas.

Donde el Estado debe ejercer control es en la verificación de los costos de operación y de administración de las empresas prestadoras del servicio que son la base para fijar las tarifas.

LSA: Gustavo Petro en campaña argumentó que el problema de Electricaribe pasaba por el tipo de energía y que podía solucionarse pasando de energía eléctrica a energía solar. ¿Está de acuerdo con eso?

J.E.: No. Creo que no tiene los elementos de fondo para ser una propuesta viable para toda la comunidad, al menos inmediatamente.

Esto requiere de más análisis. Se debe llegar a este tipo de alternativas y será una consecuencia que el medio ambiente exigirá, de hecho Colombia ha firmado todos los tratados ambientales, pero no es tan simple como lo plantea un político en campaña. Esto va de la mano de grandes inversiones en infraestructura para dotar de paneles a la gente, de un fuerte trabajo de concientización para lograr un consumo racional, de montar una estructura financiera y legal que soporte ese proceso, entre otras.

Si bien existe legislación en el campo de la energía solar y eólica, no es un secreto que la reglamentación ha sido lenta y ha demandado analizar aspectos variados.

¿Usted se ha puesto a pensar que los primeros en migrar a energías limpias y más económicas son los que más capacidad de pago tienen? Ya han iniciado. Algunos generan en exceso y solicitan que el sistema energético se los compre. Entonces, ¿quién subsidia el consumo y a veces el derroche de los que no cuentan con capacidad de pago? Si su respuesta es “el Estado”, tendría que pensar en impuestos.

LSA: Tratándose del mismo tipo de servicio público domiciliario, ¿cree que el rol del Estado ha tenido que ver en algo con la mala prestación del servicio por parte de Electricaribe en toda la región Caribe en contraposición a la mejor prestación que se da en ciudades como Medellín con EPM o en Bogotá con la Empresa de Energía de Bogotá, o cree que es un tema de las características del operador privado?

J.E.: Para responder esta pregunta debe verificarse cómo es la composición de los usuarios, el consumo por usuario (vivienda o inmueble), la cultura de pago, la capacidad de pago y las condiciones climáticas. Si no se miran esos aspectos y no hay un equilibrio en el manejo de los riesgos y seguridad jurídica del proceso, cualquier empresa hubiera tenido el final que tuvo Electricaribe.

LSA: Usted dice que en 1994 se dio paso a que los privados operaran la infraestructura de servicios públicos, que era mayoritariamente del Estado que había demostrado, después del apagón de principios de los 90, ser un mal administrador. Electricaribe estaba en manos no sólo de un operador privado sino extranjero y no mostró mejores resultados. ¿Hace diferencia la calidad pública o privada, extranjera o nacional, del operador?

J.E.: No. Todos deben ajustarse a la Ley y a los parámetros de calidad, que implica continuidad, frecuencia, cantidad, etcétera. El tema es la particularidad de nuestro entorno, las condiciones climáticas, la capacidad de pago, el alto consumo y una política de subsidios que no estimula el ahorro o el uso racional.

LSA: ¿Usted cree, como Jorge García Sanleandro, exgerente de Electricaribe, sostenía en entrevista que le hizo La Silla Caribe, que es inviable prestar el servicio de energía en la región Caribe porque, según él, los costeños hacen fraude y no pagan los servicios?

J.E.: Sin entrar en polémica por declaraciones anteriores, la viabilidad de una empresa de servicios públicos va atada a una cantidad de variables que deberían conjugarse en los diferentes actores (operador, Estado, comunidad) y podría resumir en: seguridad jurídica, seguridad financiera, seguridad física, herramientas eficaces de control en cada una de ellas y mucha cultura y trabajo social alrededor de los servicios públicos domiciliarios.

LSA: Tratándose de un servicio público prestado por un operador privado como la española Gas Fenosa y Enel, si es el que lo reemplaza, ¿hasta donde llega la responsabilidad del Estado para garantizar la prestación del servicio respecto a las deudas de Fenosa y la modernización que requiere el sistema de transporte local de la energía?

J.E.: Eso debe ser el resultado de un análisis con la participación de todas las disciplinas involucradas, el cual debió estar contenido en los estudios previos del proceso.

De igual manera, debe estar contenido en la propuesta que presente el operador oferente. Quienes evalúen la oferta y su conveniencia, seguramente lo plasmarán en su informe.

LSA: Pero, ¿usted cree que las deudas de un privado las debe asumir el Estado en aras de garantizar la viabilidad en la prestación de un servicio público?

J.E.: Hay que revisar a qué corresponde el pasivo de Electricaribe. No necesariamente son deudas de un privado las originadas en servicios prestados y no pagados.

LSA: Dado que se trata de un servicio público, ¿tendría sentido que la infraestructura local -que hoy es del privado- fuera del Estado? Tras la intervención del Estado, Fenosa hoy está demandando la devolución de los activos, aunque poco haya invertido en ellos

J.E.: Desconozco a fondo las pretensiones de Fenosa.

Para responder a su pregunta sobre la propiedad de los activos en cabeza del Estado, debo decirle que es perfectamente viable que un privado sea el operador del servicio y el Estado el dueño de la infraestructura.

LSA: Siguiendo con su ejemplo sobre el acueducto, además de viable ¿sería deseable?

J.E.: Totalmente. Quién se va a llevar una red para España por ejemplo.

LSA: ¿Lo más lógico no sería que el Estado se quedara con la empresa para efectos de que pueda hacer las inversiones pertinentes?

J.E.: La tendencia en países con limitada capacidad para realizar grandes inversiones es la participación público privada. No solo se puede cargar al Estado ese compromiso. Sí debe el Estado velar para que quien se asocie con él lo cumpla, pero no necesariamente debe realizar las inversiones. En ese caso el particular debe recuperar sus inversiones vía tarifas, como lo establecen las comisiones de regulación de cada sector.

LSA: Usted tiene un artículo sobre “Participación Comunitaria para el control ciudadano de los servicios públicos domiciliarios”. En el caso de Electricaribe mucha gente se ha movilizado para exigir la correcta prestación del servicio y no ha servido de nada ¿cuál cree que sea la respuesta para explicar que no sea eficaz?

J.E.: En el sector de los servicios públicos, los espacios legítimos donde la comunidad debe tener su activa participación son los Comités de Desarrollo y Control Social. A esos Comités no los he visto intervenir en el proceso.

Ellos, bien informados y formados en estos temas, serían los llamados a representar a la comunidad usuaria, entendida como toda la sociedad que recibe el servicio.

LSA: ¿Con esos Comités pasará lo que con otros mecanismos de participación y es que hay desconocimiento o son burocráticos? o ¿Dónde cree que esté la falla para que no hayan intervenido, no obstante haber tanta gente inconforme?

J.E.: El problema es que a las marchas no van necesariamente las comunidades organizadas e informadas, entonces no hay contraparte.  

Es obligación de las autoridades locales fomentar la conformación de los Comités. Adicionalmente, la gente cree que la participación comunitaria la hace solamente la base social. Pero los industriales y las personas que viven en estratos cinco y seis, que requieren el servicio, también la pueden hacer.

LSA: ¿Qué medidas urgentes debería adoptar el Estado para que Electricaribe salga de la crisis en la que está?

J.E.: Entiendo que el Estado está haciendo lo que la ley le exige. La toma de control por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos fue una de las medidas urgentes. Todos anhelamos que sea inmediato el resultado, pero la prestación del servicio, dado su complejidad y el número de usuarios, no permite que los resultados se logren todos al mismo tiempo. Hasta donde entiendo, existen retrasos en inversiones y mantenimiento de la infraestructura existente.

En términos generales, usted puede deducir que un servicio se presta adecuadamente cuando no nos damos cuenta que hay alguien ejerciendo esa función. Usted nota la presencia de operadores cuando hay fallas en el sistema. Bien sea en facturación, en mantenimiento, operación,  en tarifas o atención al usuario, etc. 

En resumen, el Estado debe brindar las herramientas para que el operador del servicio lo preste con calidad y el operador debe ofrecer todo su concurso para que este servicio sea como el usuario requiere.

De otra parte,  se espera del usuario un uso racional del recurso y el cumplimiento de sus obligaciones en el pago oportuno del servicio. Cada uno se debe preguntar qué está haciendo para que su factura sea lo que puede pagar.

En la solución debemos estar involucrados todos. No es solo el Estado, ni solo la empresa, ni solo el usuario.

LSA: ¿Usted considera que sería una buena opción que no fuera una sola empresa la que prestara el servicio a toda la región, para que el impacto de sus falencias no sea a gran escala y para que la operación sea más manejable?

J.E.: No estoy segura que esa sea la solución porque la ley ha promovido que haya una economía de escala. Si tienes más usuarios sale más barato prestar el servicio.

Si se dividiera el mercado hay que asegurar que las empresas tengan en sus usuarios representada la realidad social. Por poner un ejemplo que preste el servicio no sólo en Barranquilla sino también en el sur de Bolívar, dado que los subsidios no son por municipio sino cruzados entre las personas que viven en estratos altos y hacia las que viven en estratos bajos.

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