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Por Natalia Arbeláez Jaramillo · 11 de Octubre de 2020

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Actualmente se está tramitando en el Congreso el Presupuesto General de la Nación. Si pasa lo de todos los años, y no hay motivo para pensar que no, el proyecto que radicó el Gobierno no sufrirá mayores cambios pese a que la reactivación económica del país, que enfrenta una crisis sin precedentes, depende en buena parte de las cuentas que hay ahí.

 

¿La razón?: el arreglo institucional que lo hace prácticamente inamovible.

Aunque el presupuesto es quizá el mayor instrumento de poder que tiene el Estado, ese poder queda en una cabeza: el Ministro de Hacienda. En una política: evitar la inflación. En una escuela: la ortodoxa.

En eso coinciden Jairo Parada, profesor de finanzas públicas de la Universidad del Norte; Daniel Libreros, director del Centro de Pensamiento Fiscal de la Universidad Nacional; Luis Carlos Reyes, director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana; e Isidro Hernández, profesor de teoría fiscal de la Universidad Externado, todos autores de artículos sobre el tema.

La Silla Académica presenta cinco “inflexibilidades” que tienen ese efecto congelador sobre el presupuesto y una proyección negativa de lo que pasará el próximo año si sale aprobado como está.

1 El arreglo institucional concentró el poder fiscal en el Ejecutivo

Todo arranca según Daniel Libreros, de la Nacional, por La Constitución del 91, que “le dio al gobierno una iniciativa desmedida en materia presupuestal” al establecer en su artículo 351, que una vez presenta el borrador de presupuesto a las comisiones económicas del Congreso, cualquier aumento que éste quiera hacerle, tiene que tener el visto bueno del ministro del ramo.

Lo que hizo la Constitución, a su juicio, fue fortalecer el presidencialismo económico que venía de antes. 

El arreglo institucional que desbalanceo la relación entre Congreso y Gobierno en materia fiscal se remonta, según Isidro Hernández, profesor del Externado, a 1932 con la segunda misión Kemmerer y se profundizó, de acuerdo con Libreros, con la reforma constitucional del 68. 

Antes, el Congreso tenía la iniciativa del gasto y del tributo. A partir del 32 quedó en la órbita del Ejecutivo. 

La experiencia anterior había sido que el Congreso incrementaba las partidas y luego el Gobierno tenía que asumir las consecuencias, cuenta Hernández.

Por eso el Estatuto Orgánico del Presupuesto del 89, que aún está vigente, estableció, que “para la modificación de un mísero centavo tendría que pedirle el “visto bueno”, la autorización, en otras palabras, al MinHacienda”, anota Hernández. 

Isidro Hernández
“El cambio a un presidencialismo fiscal refleja lo que el Estado piensa de sí mismo y concretamente de una de sus instituciones, el Congreso: que es ineficiente, que gasta mucho, que no sabe cómo asignar las cosas, que causa desequilibrios fiscales."

Lo que pasa actualmente es que “los congresistas nos clavan con impuestos pero no tienen la capacidad de asignarlos”, señala Hernández. 

A este arreglo institucional, se suma la inflexibilidad del gasto. El presupuesto se divide en funcionamiento, deuda, transferencias al sistema general de participaciones, bonos de transición pensional, y lo que queda, que es menos de un  30 por ciento, es para inversión, que son los rubros que se pueden modificar. 

Daniel Libreros
“Estás inflexibilidades están sea cuál sea el Gobierno y lo que queda por decidir es poco, pues se trata de montos que ya están definidos."

2 El Congreso es incompetente

Según Luis Carlos Reyes, director del Observatorio Fiscal de la Javeriana, lo que aprueba actualmente el Congreso es un proyecto de ley que por sector (salud, educación) tiene desagregada una línea para funcionamiento y una para inversión, sin especificar más.

Luis Carlos Reyes
“Ese proyecto de ley de presupuesto no detallado es lo único vinculante para el Gobierno por lo que el Congreso prácticamente le entrega un cheque en blanco; los anexos son declaraciones de buenas intenciones y tenemos que cruzar después los dedos para que el Gobierno cumpla”.

Antes, cuenta Reyes, era común ver, por ejemplo, en funcionamiento del sector educación los gastos de planta por concepto de ascensos del escalafón docente. 

De hecho, hace cerca de 15 años a los despachos de los congresistas llegaban para su estudio una especie de libros de Petete o “directorios telefónicos de Bogotá” con el detalle del presupuesto, recuerda Hernández, del Externado. 

Había congresistas interesados en leerlos…

Pero, según Jairo Parada, de la Uninorte, los congresistas versados en el tema fiscal fueron desapareciendo. 

Personajes como los senadores liberales, Víctor Renán Barco, Alfonso Palacios Rudas o Augusto Espinosa Valderrama y el mismo Carlos Lleras Restrepo que arrancó su carrera política en una oficina de rango inferior en el Ministerio de Hacienda y antes de ser presidente, fue Senador.

 

Isidro Hernández
“Sumaban y restaban a punta de papel, conocían el presupuesto al detalle y al global. Ahora los congresistas no conocen de Hacienda Pública. No hay ningún interés político en que los parlamentarios tengan un mínimo de calificación económica pese a que sólo muy pocas leyes no tienen que ver con algo económico."

No es necesario, en todo caso, que tengan que ser los mismos congresistas quienes sean duchos en el tema. 

En EE.UU., cuenta Reyes, después de que el presidente Nixon se negara a aprobar el presupuesto aprobado por el Congreso y que fueran las Cortes quienes resolvieran el conflicto, se creó la Congressional Budget Office

Aquí, en 2019, con el apoyo también de congresistas del Centro Democrático que reconocieron sus debilidades en la materia, se aprobó la creación de una oficina asesora técnica del Congreso. Sin embargo, su implementación aún está en proceso, entre otras, porque requiere que le asignen un presupuesto. 

¿Cuál es el rol de los congresistas entonces?

“El que se describe en “El Dulce Poder” el libro que escribió La Silla Vacía y que tiene que ver con el trámite de los cupos indicativos (su nombre viene de que son partidas del presupuesto, cupos de plata, que se dejan para que cada congresista indique a qué proyecto van)”, dice Reyes 

Luis Carlos Reyes
“Si uno compara año a año el presupuesto, siempre hay un aumento en el rubro de inversión del Ministerio de Hacienda en el proyecto que llega para discusión a las comisiones económicas, el cual se reduce al aprobarse, en la misma proporción que aumentan los rubros de ciertos sectores que piden los congresistas según sus agendas. Funciona como un bolsillo para poder pasar el peaje”.

Con el tiempo lo que ha pasado es que el Gobierno ha asumido que los congresistas no van a leer el detalle del presupuesto y los congresistas no han hecho todavía nada para demostrar el interés contrario.

3 Las regiones se quedaron por fuera

Isidro Hernández
“Tendría que haber un federalismo fiscal para que el Gobierno Nacional tuviera que pedirle plata a las regiones y no viceversa como ocurre en el régimen centralista y unitario que tenemos."

Según el profesor, la discusión a la que están llamadas a intervenir las regiones es a la del Plan Nacional de Desarrollo porque es ahí donde se discute en la práctica el presupuesto de inversión que debe estar desagregado por región y por sector, “en él se regionalizan las inversiones”. 

Para Parada, de la Uninorte, en cambio, uno de los efectos de la descentralización que estableció la Constitución del 91 es que las regiones deben participar en la discusión del presupuesto incluso antes de que se presente en el Congreso, al comienzo de la legislatura. Y el Estatuto Orgánico Presupuestal establece que cuando se conforman los Comités Funcionales del Gasto se deben consultar las regiones.

Jairo Parada
“En la década de los 90, durante el gobierno de Samper, el Caribe, por ejemplo, a través del Corpes -que desapareció en el 99-, entraba en la discusión del proyecto desde que se empezaba a preparar en abril. Ahora debería estarlo haciendo a través de la Región Administrativa y de Planificación -RAP Caribe- que en teoría reúne a las autoridades locales de la región, pero aún no se ha conformado. A las regiones en general les falta fortalecer estas instancias de representación."

El resultado de “la nula participación de las regiones, de que gobernadores y alcaldes no sepan por dónde va el presupuesto”, según Parada, es que, por ejemplo, desde hace décadas la región Caribe está buscando construir cuatro transversales viales que conecten el Occidente con el Oriente y sólo se ha desarrollado una, la del Carmen - San Marcos.

“Las otras vías 4G, 5G que los presidentes le han adjudicado al desarrollo de las regiones, benefician principalmente al centro del país”, anota Parada. 

Según Reyes, de la Javeriana, ha habido un retroceso en la descentralización. No solo con el control que hay sobre los recursos del Sistema General de Participaciones (recursos endógenos), sino también con el control sobre tributos como el de Industria y Comercio, Beneficencia, Lotería, sin contar los ataques contra la consulta previa. 

Jairo Parada
“Dado que el presupuesto se aprueba de manera general, sin especificar la inversión en las regiones, la lucha después por tener la dirección, por ejemplo, de una institución como el Sena, es a muerte, porque su director es quien termina decidiendo la asignación de los recursos a lo largo del país y la filiación territorial es un factor clave en eso."

4 El poder del Ministro de Hacienda es prácticamente omnímodo

Daniel Libreros
“La suma de las disposiciones del Estatuto Orgánico del Presupuesto del 89 y del Estatuto Tributario, convirtieron al Ministerio de Hacienda en un superministerio, con poder sobre los demás ministerios pues les asigna recursos y vía planeación les define los planes a desarrollar."
Isidro Hernández
“Según nuestra normatividad todas las leyes que tengan impacto fiscal requieren el visto bueno del Ministerio de Hacienda: ¿qué leyes no lo tienen?, este país lo manda el MinHacienda."

Dada esa concentración de poder que hay en ese cargo, el correcto manejo de las finanzas públicas depende de la transparencia y probidad de quien lo ocupe, señala Reyes. 

Luis Carlos Reyes
“El Ministro de Hacienda actual es menos que transparente y se ha aprovechado de la falta de capacidad técnica del Congreso disfrazando sus preferencias políticas de necesidades técnicas. Esas preferencias u objetivos quedaron plasmadas en la Ley de Financiamiento de 2018: recortar impuestos a las empresas, aumentar el IVA a la canasta familiar para financiar el recorte y compensar esa regresividad con una pequeña devolución del IVA a las familias más pobres. Dado que no pasó el aumento del IVA, ahora tenemos un hueco fiscal”.

Al gran poder que tiene el Ministro de Hacienda se le suma que hay muy poca cabida para voces críticas porque quienes suelen ocupar ese cargo son, según Reyes “un círculo cerrado de amigos o conocidos que provienen generalmente de las mismas universidades”.

Por citar solo el ejemplo de los tres ministros de Hacienda de la última década: Alberto Carrasquilla, Mauricio Cárdenas y Juan Carlos Echeverry, todos son economistas uniandianos.

Explica el profesor que unos son mentores de los otros, les han dado sus cartas de recomendación para hacer sus doctorados afuera y cuando regresan al país tienen las puertas abiertas, generalmente, en el Ministerio, en el DNP, en los gremios: Anif, Fasecolda, Asofondos, o en los tanques de pensamiento económico muchos de los cuales hacen consultorías para esas entidades del Estado o gremios, como Fedesarrollo. 

Isidro Hernández
“Hay un circuito entre lo privado y lo público, una puerta giratoria para llegar al Ministerio de Hacienda."
Luis Carlos Reyes
“Eso por sí solo no es un problema, excepto porque tiene la implicación de que comparten tantos intereses que en la evaluación de la política fiscal nadie le da duro a nadie, no hay muchas voces críticas. Sólo hay unos outsiders estilo Luis Jorge Garay o algunos analistas independientes que no tienen el nivel de formación en los temas técnicos que tienen los encargados de la política”.

Eso hace que cuando un ciudadano pregunta le respondan de forma altanera: 'aquí los que sabemos somos nosotros', dice Reyes. 

La asimetría técnica en la discusión sobre el presupuesto, quedó en evidencia, según él, cuando Daniel Mera, quien dirige la Fundación “Color de Colombia”, la misma directora del Icbf, Lina María Arbeláez, y algunos periodistas que hicieron eco, prendieron las alarmas por la reducción presupuestal que tendría el Icbf. Al comparar el presupuesto del año pasado con el borrador que se radicó este año, esa entidad tenía menos pesos nominalmente y más aún con el ajuste de la inflación.

“Un asesor del Ministerio de Hacienda los atacó diciendo que no era cierto, que debían retractarse porque no estaban haciendo bien los cálculos. Lo que pasó en realidad es que después del paso por las comisiones económicas, el recorte que iba a tener el Icbf se redujo -no desapareció- pero la razón más que técnica obedeció al tipo de concesiones que hace el Gobierno a los congresistas durante el trámite del proyecto en las comisiones económicas, para que lo aprueben". 

5 La inflación determina cuánta plata hay

Daniel Libreros
“El presupuesto es parte de un diseño macroeconómico de baja inflación que determina el monto del gasto público. Con base en ello el artículo 351 de la Constitución busca que el Congreso no le haga aumentos."

 

Por eso, a diferencia de Reyes, Hernández, del Externado, cree que no hace diferencia en el manejo de la política fiscal quién ocupe el Ministerio de Hacienda. 

Según el profesor, el criterio fundamental para hacer el presupuesto es la política monetaria: cada entidad debe aumentar su presupuesto para el próximo año de acuerdo con la meta de inflación que fija el Banco de La República por una cuestión de coherencia macroeconómica. 

 
Isidro Hernández
“Cuando el Minhacienda tiene la responsabilidad de la estabilidad macroeconómica, no hay regiones ni Congreso que valgan. Los funcionarios públicos, los políticos y la academia desde por lo menos 1905 le temen mucho a no cumplir la meta de inflación y la han puesto por encima incluso del aumento del crecimiento económico."

La proyección: Frente a la ortodoxia no hay pandemia que valga y se reavivará el descontento social

Según Parada de la Uninorte, además de que quienes manejan la hacienda pública son un grupo cerrado, comparten una concepción ortodoxa “mezquina en el gasto” que no se ha movido pese a estar frente a una crisis de estas dimensiones y esa es la escuela del ministro Carrasquilla.

Para una proyección de crecimiento del seis por ciento del PIB del Gobierno, explica que lo esperable era que el mismo Gobierno incrementara fuertemente la inversión pública para estimular el consumo. 

Aunque la inversión crecerá en un 22.5 por ciento eso es apenas un 4.7 por ciento del PIB, luego el impacto en el crecimiento económico del país no superará el 1 por ciento, calcula Parada, lo que significa según él que el 6 por ciento que estima el Gobierno proviene en su mayoría del sector privado, “lo cual es irreal con cientos de empresas quebradas”. 

Más aún en un momento de crisis que muchos expertos, según Libreros, de La Nacional, coinciden en que es peor a la de los años 30 y que se perderán cerca de 500 millones de empleos en el mundo. 

Daniel Libreros
“Aún así, estamos discutiendo un presupuesto que no va a responder a las necesidades sociales ni a las proyecciones del año entrante."
Isidro Hernández
“Con un decrecimiento del 5.5 por ciento del PIB este año, es imperdonable que estime un crecimiento del impuesto de renta del 5.3 por ciento para 2021, cuando se va a liquidar sobre el ingreso de este año."

“Lo que hay en el trasfondo es una visión macroeconómica para momentos de no pandemia. La estructura de pensamiento de los encargados de la política económica no les da para pensar diferente”, señala Hernández. 

Se estima, además, que el recaudo del IVA va a crecer para 2021 un 42.4 por ciento nominal, es decir, un 39 por ciento real “¿cómo va a crecer el consumo el año entrante en esa proporción?, dice Hernández. 

Como contamos en esta historia hay 26 billones del presupuesto que no se sabe de dónde van a salir, pero lo más seguro es que van a provenir de deuda externa, en un momento en el que se anticipa una crisis del dólar en EE.UU. según Libreros. 

“La deuda marca el presupuesto público”, dice. Según él toda nuestra legislación, empezando por la Constitución establecen que primero se paga la deuda y “eso aprisiona el gasto social”.

Luis Carlos Reyes
“Lo que está haciendo el Gobierno es ambientar la reforma tributaria que va a tramitar el próximo año para intentar subir nuevamente el IVA bajo el argumento de que esta pandemia salió muy costosa y de que la Comisión de Expertos recomienda que hay que eliminar los beneficios tributarios, y como el mayor es el IVA, que representa el 76 por ciento de las exenciones, dirán que no se puede mantener”.
Jairo Parada
“Vamos camino a una contracción de la demanda vía aumento del IVA y privatización de activos para compensar el endeudamiento. Es imposible de otro modo con caídas del crecimiento del PIB del 9 por ciento y una reactivación económica lenta."

La mejor opción para Parada, de la Uninorte, era que el Gobierno le pidiera al Banco de La República prestados entre 10 a 15 billones y no recurrir al Fondo Monetario Internacional en búsqueda de reservas, como lo hizo el Gobierno, si bien, como explica Hernández, para que el Banco Central preste se requiere la aprobación de los seis miembros independientes de su junta directiva.

La razón para que lo haya hecho de esa manera podría tener que ver con una preocupación que han tenido todos los gobiernos colombianos por que las calificadoras de riesgo no les bajen la calificación y “de ahí la retórica de que hay que hacer lo que no nos gusta para evitar que nos bajen la calificación”, dice Reyes.

Luis Carlos Reyes
“Me pregunto, en todo caso, ¿por qué nos preocupa tanto si hasta donde sé la mayor parte de la deuda que tiene el país (cerca del 60 por ciento) le pertenece al sector financiero colombiano y a los fondos de pensiones? esas calificadoras lo que van a determinar es que tan riesgosa es la plata que nos estamos prestando entre nosotros mismos”.
Jairo Parada
“El sufrimiento de la población va a ser mucho y se va a mantener la protesta social porque no queda de otra. Este presupuesto no tiene el nivel que debería tener para reactivar la economía. Incluso Anif considera que el Gobierno está siendo demasiado optimista."

Comentarios (1)

Gustavo Adolfo

11 de Octubre

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En un país con alta corrupción e ineficiencia en el gasto la ortodoxia es un...+ ver más

En un país con alta corrupción e ineficiencia en el gasto la ortodoxia es una necesidad. Un presupuesto más descentralizado y que haga responsable a las regiones de sus decisiones es bueno a la largo plazo, pero mantener la estabilidad económica es una necesidad del día, imaginemos a Colombia con una inflación como la Argentina.

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