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Por Nohora Celedón · 16 de Octubre de 2019

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Hoy la Corte Constitucional debatirá si tumba total o parcialmente, de inmediato o con efecto retardado, la reforma tributaria (ley de financiamiento) del Gobierno Duque, uno de sus pocos éxitos legislativos.

Tienen agendado discutir seis de las 26 demandas contra ella, arrancando por dos que pretenden que se caiga toda la ley: la del ex vicepresidente Germán Vargas Lleras y la del profesor de la Universidad Nacional Daniel Libreros. 

Dos de trámite, una radicada por el ex vicepresidente Germán Vargas Lleras y el profesor de la Universidad Nacional Daniel Libreros Caicedo, que piden que se caiga toda la ley.

Una que busca tumbar el impuesto Simple que unifica el impuesto de industria y comercio y tableros con renta e impuesto al consumo y fue presentada por cuatro congresistas del partido verde en cabeza del senador Jorge Londoño Ulloa.

Otra sobre la sobretasa al impuesto de renta a las empresas del sector financiero, interpuesto por Asobancaria.

Una sobre la exención del IVA al etanol que se mezcla con la gasolina, firmada por el abogado Juan Carlos Esguerra, contratada por Fedebiocombustibles.

Una más que no pide tumbar, sino precisar el alcance a una modificación al IVA, que interpuso un tributarista que se llama Jhon Alirio Pinzón Pinzón.

Aunque, como comentó Héctor Riveros en su columna de este sábado, puede dar un plazo al Gobierno para corregir los errores de procedimiento que encuentre, y no tocar las normas que ya produjeron efectos, como las de normalización de capitales, lo que decida permitirá dar respuesta a cuatro preguntas claves sobre esta accidentada reforma y sobre la misma Corte.

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¿La seguridad jurídica volverá al centro del debate?


La defensa de fondo del Gobierno es que la tributaria permitirá a Colombia aumentar el PIB, y que tumbarla significaría que la economía dejaría de sumar cerca de 9 billones de pesos al año de aquí al 2030 como han dicho en foros y entrevistas el Ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, y su viceministro Juan Alberto Londoño.

A pesar de que es claro que la tributaria dejará un hueco en los próximos años, Fedesarrollo le dijo a la Corte que resultaría más costoso tumbarla por lo que implicaría para la seguridad jurídica, pues podría alejar inversiones y dejaría en el limbo a 8.500 empresas que se han acogido al régimen simple de tributación, uno de los cambios que trajo la tributaria. 

Carrasquilla y el Gobierno han defendido la teoría de que la reducción de impuestos, simplificación de los trámites para pagar renta, reforma a la Dian e incentivos a sectores específicos como el hotelero, el agropecuario y la industria naranja van a permitir que la economía crezca, en línea con la visión de economía de la oferta promovida por Duque.

Por eso, no ven problema en que en el corto plazo la reforma reduzca los ingresos del Estado por esas reducciones y exenciones, que para Fedesarrollo crearán un hueco de 5,9 billones de pesos en 2020, de 7,5 en 2021 y de 11,3 en 2022, pues el mayor crecimiento se los compensará y hará que se paguen más impuestos.

De hecho, argumentan que ya se ven los beneficios en un aumento en la inversión extranjera directa de 24 por ciento en lo que va de este año, del crecimiento del 17 por ciento en importaciones maquinaria en el primer trimestre o, más directamente, en que el recaudo de la Dian ha crecido 9,3 por ciento a septiembre.

Algo que todavía no es claro porque el PIB ha crecido 3 por ciento en lo que va del año, un crecimiento destacado si se compara con el resto de América Latina pero por debajo de la meta del Gobierno de 3,6 por ciento este año, además de que tiene el sambenito de que se ha dado a la par de un aumento en el desempleo. De hecho el Banco de la República, que esperaba que el país creciera 3,5 por ciento, bajó en julio su meta a 3,2.

Este argumento es el que más ha recalcado el Ministro de Hacienda en las últimas semanas: el de la seguridad jurídica, que tiene dos vías.

La primera, y obvia, es el impacto directo de que una inexequibilidad de la Corte cambia las reglas actuales. En esta línea se pronunciaron tanto la Andi como el Consejo Gremial Nacional en las opiniones que enviaron a la corte.

“Cuando se aprobó, inversionistas, empresarios, trabajadores y familias creyeron ciento por ciento que eso era ley de la república y tomaron decisiones (...) Así al otro día metamos la ley y aunque el Congreso nos la apruebe idéntica, la gente ya no va a tener la misma credibilidad institucional que tiene hoy día”, le dijo Carrasquilla a Semana. 

La segunda es que si bien el Gobierno en teoría podría presentar una nueva tributaria al Congreso, no es claro que la pueda pasar por sus complicadas relaciones con el legislativo. 

En los dos casos, sin embargo, hay contraargumentos. 

Frente a la primera vía, como escribió Héctor Riveros, es una queja usual contra las decisiones de la Corte, que deja de lado que esta inseguridad en el caso de la tributaria fue previsible desde el inicio, por la forma cómo se aprobó y porque incluso al día siguiente de su aprobación se anunciaron demandas.

Frente a la segunda, está que ese es el juego normal en las democracias.

Por otro lado, no es claro hay opiniones contrarias frente al efecto tangible de que se caiga la ley en el ambiente de inversión. 

Fedesarrollo, en su respuesta a la Corte, cita dos estudios que hablan de un impacto entre 0,8 y 1,5 puntos menos del PIB si hay una incertidumbre jurídica prolongada, y estima que si la Corte tumba la ley, el país crecería al 0,8 por ciento menos; pero el analista de Fitch para Colombia, Richard Francis, dijo en varios medios que no tendría efecto porque si bien el PIB podría crecer menos, el recaudo de la Dian sería mayor en el corto plazo.

Independientemente de quién tenga la razón, el debate sobre la seguridad jurídica seguramente crecerá. Y la decisión concreta de la Corte podrá calentarlo o enfriarlo.

Dependerá de si el tribunal se muestra sensible ante el nerviosismo por la estabilidad en las normas de juego, por ejemplo, si posterga los efectos de una caída de la ley por lo menos en algunos puntos en un fallo modulado. Que opte por esta opción no sería extraño, pues lo ha hecho en casos de contenido económico como al tumbar parte del viejo régimen de regalías, al hacerlo con la reforma al Código de Minas de 2010 o, más recientemente, cuando tumbó en mayo la base especial para pagar seguridad social de los trabajadores independientes (del 40 por ciento del valor del contrato).

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¿Se le acumulará otro chicharrón en el Congreso a Duque?

De lo que decida la Corte hoy también se sabrá si a los chicharrones que tiene el Gobierno pendientes de tramitar en el Congreso se le sumará uno más, y qué tan grande será.

Esto porque si la tumba, el Gobierno tendría que presentar otra tributaria al Congreso para cumplir con su promesa y aterrizar su visión de bajar impuestos y simplificar la tributación para mover la economía. 

Pasar nuevamente por un trámite legislativo tan complejo es difícil cuando, como contamos  al Gobierno no le ha ido bien en su agenda legislativa, en parte porque no ha podido conquistar a los congresistas sin entregar mermelada.

Encima de esto, el Gobierno tiene ya tiene otros chicharrones económicos en el Congreso, especialmente la reforma a las regalías que va en su sexto debate, y otras en ciernes como la reforma pensional que está en discusión con gremios, sindicatos y al interior del mismo Gobierno, la reforma al mercado de capitales en la que le está trabajando el Ministerio de Hacienda y la reforma tributaria regional, que apenas se está estudiando.

Sumarle a esta agenda una nueva tributaria será complejo para un Gobierno que ya tiene un año de desgaste ante la opinión pública.

 
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¿Sarmiento Angulo saldrá bien librado de su encrucijada?

El hombre más rico del país quedó en una encrucijada frente a la tributaria. Por un lado las reducciones del impuesto de renta, la creación de gabelas especiales para el sector hotelero y agropecuario pueden favorecer sus negocios en general; por el otro, el impuesto adicional de renta para el sector financiero lo perjudica.

Ese último lo metió el coordinador de ponentes David Barguil y pone una sobretasa de 4 puntos por tres años, de acá a 2021.

De hecho, Asobancaria, el gremio que reúne a los bancos en el que los del Grupo Aval tienen un peso importante pues manejan un cuarto de los activos de todos los bancos, demandó puntualmente este artículo.

Argumentó que el Gobierno no le dio aval y que no se aprobó en el primer debate, que serían problemas de forma; y que viola el principio de equidad tributaria, pues le carga excesivamente a un sector frente a otros.

El otro gran gremio financiero, Anif, también lo criticó ante la Corte. Dijo que se incluyó en medio de un debate “caótico” en el que “el liderazgo lo tomaban parlamentarios con poco conocimiento tributario y el Ejecutivo se limitaba a expresar su desacuerdo con iniciativas disparatadas”. 

Aunque el presidente del gremio se abstuvo de concluir si era positivo o negativo declarar inexequible la ley y se concentró en describir sus aciertos y desaciertos, Sarmiento Angulo, su jefe, sí aprovechó la asamblea del gremio para pedirle públicamente a las cortes que tuvieran cuidado con el impacto económico de sus decisiones, en unas declaraciones que se interpretaron como un claro llamado a los magistrados de la corte constitucional de cara a la decisión de hoy,

“Considero importante solicitar a las altas cortes tener en cuenta el impacto que sus fallos generan a la economía en general pues ellos están marcando el devenir de sectores tan vitales como la minería, el sector energético y la infraestructura”, dijo el banquero

El mejor escenario para él sería que la Corte mantenga viva la reforma pero tumbe la sobretasa al sector financiero, algo que sin embargo podría ser negativo para el Gobierno porque aumentaría el juego en 700.000 millones de pesos al año.

 
 
 
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¿Chacón le ganó el pulso a Macías?

Las dos demandas coinciden en que uno de los problemas más graves sobre cómo se aprobó la tributaria es que en la plenaria Cámara se votó el texto del Senado sin que se hubiera publicado en la Gaceta el articulado con todas las modificaciones aprobadas, lo que viola el procedimiento legislativo que busca que los congresistas sepan, o por lo menos tengan la posibilidad de saber, exactamente qué están votando.

En concreto, faltaban diez cambios.

El Gobierno se defiende diciendo que el texto del Senado estaba publicado en la página web y que las modificaciones que faltaban ahí las explicó el senador conservador David Barguil en la plenaria de la Cámara. 

Según el Gobierno esta explicación y el texto publicado daban la información suficiente a los representantes para votar el proyecto, y prueba de ello -dice- es que debatieron las modificaciones.

Este problema jurídico que debe solucionar la Corte es el que tiene toda la ley en riesgo.

Este problema se habría podido evitar si el Gobierno hubiera tenido más tiempo para tramitar el proyecto, pero ya no había, en parte por que el debate se demoró por el debate sobre los cambios propuestos al IVA que finalmente se cayeron y por las decisiones que tomó el entonces presidente de la Cámara, el liberal Alejandro Carlos Chacón. 

Aunque la ley empezó a discutirse en último debate en ambas cámaras, avanzó en el Senado mientras en la Cámara se demoró en la discusión de los impedimentos.

Como contamos en esta historia, en una sesión en la Cámara no se logró votar toda la reforma, con lo que contaba el Gobierno, porque Chacón levantó la sesión, molesto porque funcionarios de Presidencia y Mintic estaban en el salón tratando de convencer a los indecisos de que votaran por la ley TIC. 

En ese entonces, Chacón mantenía un duro pulso con el presidente del Senado, el uribista Ernesto Macías, por cuenta de la ley estatutaria de la JEP que luego Duque objetó sin éxito; y con la ministra de Justicia, Gloria María Borrero, por la fallida reforma a la justicia.

De haberse seguido la discusión, probablemente el Gobierno habría logrado su plan de que se aprobara la mayor parte del proyecto ese mismo día en Cámara y Senado, y dejar tiempo para la conciliación al día siguiente.

Con esto la única opción que quedaba para que pasara la ley fue que se aprobara en Cámara la versión del Senado para no tener que conciliar. Aunque el Gobierno lo logró, fue ahí que se dio el problema de forma que hoy tiene en entredicho la ley de financiamiento.

 
 
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¿Cambiará de tendencia la Corte?

La decisión de hoy pinta apretada. Según una fuente cercana a la Sala Plena, tres magistrados que están a favor de tumbarla, tres en contra y tres indecisos. Por eso, cualquier cosa podría pasar.

A favor de tumbarla estarían Antonio José Lizarazo, Alberto Rojas y Alejandro Linares; en contra, Luis Guillermo Guerrero, Gloria Stella Ortíz y Carlos Libardo Bernal y entre los indecisos estarían Cristina Pardo, José Fernando Reyes y Diana Fajardo.

A las dudas sobre si la intervención de Barguil y la publicación en la web subsanan la falta de Gaceta (ver punto 1), se le suma el impacto económico que tendría tumbar la reforma, que genera debate entre los economistas (ver punto 2).

Por eso, y para justificar su decisión no solo en lo jurídico, el magistrado Linares, que tiene la ponencia del caso que va más adelante, le pidió conceptos a las universidades de los Andes, Javeriana, Nacional de Medellín, Icesi, del Norte y de la Sabana.

Las tres primeras no enviaron concepto y las otras tres concluyeron que si bien la ley tiene problemas, como posibles efectos negativos en la desigualdad al gravar más la clase media o al generar un hueco fiscal por las exenciones nuevas, declararla inexequible podría traer un problema mayor. 

Eso se ha sumado a la presión de gremios y empresarios que piden mantenerla, argumentando el impacto en la seguridad jurídica y en la confianza de los inversionistas, justo cuando los beneficia porque pagarían menos impuestos.

Si la Corte decide tumbarla, sería una decisión sin precedentes, pues sería la primera vez que deja sin piso una ley de financiamiento. 

Tal vez el precedente más cercano fue cuando tumbó el plan de Desarrollo de Andrés Pastrana en el año 2000, por un vicio de trámite, pues se aprobó en el Congreso unos minutos después del plazo que tenía, según los plazos que da la Constitución.

Además de esa señal fuerte, la decisión enviará luces sobre el balance interno de la Corte.

Si los tres indecisos se suman a Linares, Lizarazo y Rojas, se refrendará la existencia de un bloque mayoritario sólido y distante del Gobierno, y uno más pequeño y más susceptible a sus argumentos; si la mayoría es otra, las cambiantes alianzas de la Corte dejarían otra señal.

La que es casi imposible que quede es la de una Corte más proempresa que se delineó el año pasado al limitar, con una votación de ocho a uno (el voto en contra fue el de Rojas), las consultas populares que podían frenar la minería.

 

CONTEXTO

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