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Por Víctor Castillo · 18 de Noviembre de 2020

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En una semana se cumplen cuatro años de la firma definitiva del Acuerdo de Paz. Hecho el balance, el enfoque de género —uno de sus aspectos más novedosos— avanza lento y algunos de sus compromisos corren el riesgo de no cumplirse. 

Así lo advierten un informe reciente de la Secretaría técnica de verificación (encargada de monitorear la implementación para los observadores internacionales por mandato del Acuerdo), elaborado por Cinep y Cerac; y los informes del Instituto Kroc (uno general y uno específico sobre el enfoque de género, también por mandato del Acuerdo) y de Gpaz (que agrupa a organizaciones de la sociedad civil como Dejusticia y Sisma). 

La implementación del Acuerdo ha tenido tropiezos incluso en el gobierno Santos. Desde los días del plebiscito el enfoque de género enfrenta la resistencia de grupos conservadores que hacen parte de la actual coalición de gobierno, y ahora se ve amenazado por el recrudecimiento de la guerra y la pandemia.

Estas razones pesan aún más por la desaceleración del cumplimiento que significó la llegada del gobierno de Iván Duque, elegido con un programa contrario al Acuerdo, que no reformó en lo esencial y que ha empezado a implementar a regañadientes

Estas son las diez principales conclusiones sobre el cumplimiento del enfoque de género, con base en los informes: 

1

La implementación de las medidas con enfoque de género va aún más rezagada que el cumplimiento del Acuerdo en general

El informe de Gpaz abarca el primer año de gobierno de Duque, y por eso permite apreciar lo que significó su elección.

Según este informe, el Acuerdo contiene 122 medidas con enfoque de género (130 según el informe del Cinep y Cerac y el del Kroc). De las 122 se cumplieron 13, mientras que de las 109 restantes, el gobierno priorizó 51 indicadores de los puntos centrales del Acuerdo (reforma rural, participación política, solución al problema de drogas, víctimas y justicia transicional), y esas son las medidas que decidió implementar. 

Que el Gobierno “priorice” las medidas del Acuerdo, según María Adelaida Palacio, abogada de Sisma, la organización feminista que promueve los derechos de las mujeres, “constituye un incumplimiento estructural: escogen unas medidas con la postura de no reconocer la interseccionalidad ni a las mujeres lgbti, y únicamente reportan en torno a esas medidas escogidas. Sobre las demás, hay una decisión política de ignorarlas”. 

El desfase en el número de indicadores empieza en el Plan marco de implementación, que es un documento construido por el gobierno Santos. 

En todo caso, según el Sistema de información del posconflicto (Siipo), que es la herramienta gubernamental que reúne los datos de la implementación y presenta los resultados respecto de los 51 indicadores oficiales, el cumplimiento del enfoque de género va en un 26,91%.

El cuarto informe del Kroc sobre la implementación general reconoce que los retrasos en el cumplimiento del enfoque de género se explican en parte porque la implementación de más de la mitad de estas medidas corresponde a la fase de mediano plazo (2020-2022) y se acerca la de largo plazo (2022-2031), que presentan retrasos y requieren reformas estructurales. 

“Por ejemplo —explica el informe— el Fondo de Tierras tiene 12 años para entregar 3 millones de hectáreas, pero en los primeros tres años de implementación del Acuerdo, no se (había) iniciado la distribución de las mismas”.

El último informe del Kroc sobre el enfoque de género muestra una leve mejora pero da cuenta de 42 indicadores (un tercio de los 130) que aún no empiezan su ejecución. Otras 58 medidas han empezado a implementarse pero el avance es mínimo; en 18 más es intermedio; y 12 ya han sido cumplidas. 

 
2

Los avances son sobre todo normativos y técnicos

Los tres informes coinciden en que se han expedido leyes y decretos pero, de acuerdo con el informe de Cinep y Cerac, “hay un déficit en políticas que contengan acciones afirmativas concretas”.

Un ejemplo de una acción afirmativa concreta, contenida en el Acuerdo, sería crear una unidad de policía judicial cuyos funcionarios tengan conocimiento sobre violencia y justicia de género. Y estas aún están por verse.

En el mismo sentido, Bibiana Peñaranda, secretaría técnica de la Instancia Especial de Mujeres (creada por el Acuerdo y conformada por organizaciones de mujeres para hacerle seguimiento al enfoque de género), dice que “han llamado la atención del gobierno para que los indicadores sean de impacto; pues en este momento son de gestión y de productos”. 

“Para que haya una paz de calidad —concluye el informe del Kroc— debe trascender la creación de nueva infraestructura institucional y la aprobación de normas y planes para concentrarse en la aceleración de la implementación territorial”. 

 
3

Las vidas de las lideresas sociales en las regiones siguen en riesgo 

“La firma del Acuerdo de Paz aumentó los espacios de participación y liderazgo para las mujeres (aunque es uno de los puntos más rezagados de la implementación). Esa vocería ejercida con ímpetu en medio del deterioro de la seguridad en el país rural ha generado nuevos riesgos para sus vidas. 

Según la reconstrucción de datos de La Silla, durante el gobierno de Iván Duque con corte hasta junio de 2020, han asesinado 265 líderes sociales, de los cuales 37 son mujeres.  

A lo cual se suman las cuatro excombatientes de las Farc asesinadas desde la firma del Acuerdo hasta junio de 2020, según los datos del informe del Cinep y Cerac. 

El informe del Kroc reflexiona sobre la naturaleza de la violencia contra las mujeres. Los ataques contra ellas, a diferencia de los ataques contra los hombres, “frecuentemente son de contenido sexual y refuerzan estereotipos y roles de género tradicionalmente asignados a las mujeres que menosprecian su papel”. 

Por ejemplo los panfletos con amenazas dirigidos a las mujeres suelen referirse a ellas como prostitutas, como si fuera un insulto, y las amenazas de violación son frecuentes, como no suele ocurrir con las amenzas dirigidas a los hombres. 

El Acuerdo prevé la creación del Sistema integral para el ejercicio de la política (Sisep), una serie de medidas que busca proteger los liderazgos políticos en riesgo, y que comprende, por ejemplo, el programa de protección a los excombatientes y miembros del partido político Farc, y una instancia del gobierno para dialogar con las organizaciones de mujeres. 

Según el informe del Cinep y Cerac, no hay avances significativos en el Sisep, más allá de un documento para incluir el enfoque de género en su funcionamiento. Y hace más de un año (con corte en agosto de 2020) que el gobierno no convoca la instancia.

El gobierno creó un programa de garantías para lideresas y defensoras, que en este momento tiene dos planes piloto en los Montes de María y Putumayo, y “se espera llevarlo a Cauca, Sucre, Bolívar y Chocó”, según Mauricio Hernández, director de derechos humanos del Ministerio del Interior.

Sin embargo, según el Informe de la Instancia especial de género (diferente a la del Sisep), “cuatro meses más tarde, la ruta diseñada no funciona o actúa de manera fragmentada. Se siguen asesinando líderes y lideresas y (siguen) presentándose masacres”. 

 
4

La reforma rural del Acuerdo de Paz debería impulsar la transformación de los territorios también para las mujeres, pero es incierto que ocurra

Según el informe general del Kroc, la implementación de este punto del Acuerdo (junto con el de drogas) es central “para abordar algunas de las causas principales del conflicto armado”.

El gobierno Duque, que no reconoce el conflicto ni ve en el Acuerdo de Paz la solución, es consciente de las reformas que hacen falta en las regiones más golpeadas por la guerra y por la pobreza.

“El gobierno trabaja en los cambios a los que el país debe verse abocado con o sin Acuerdo en los próximos 15 años”, dice el alto consejero para la estabilización y consolidación (de la paz), Emilio Archila.

El informe de Cinep y Cerac reconoce avances en la entrega de subsidios integrales y la formalización de predios: 35.299 hectáreas formalizadas (5.723 mujeres) hasta el primer trimestre de 2020 (la meta, según el Acuerdo, son 7 millones de hectáreas formalizadas). Sin embargo, el informe advierte que los avances en este punto corresponden a un plan de formalización de tierras de 2010, en tanto el plan masivo que ordena el Acuerdo no ha sido creado. 

Desde 2017 se han entregado 1.322 hectáreas a 775 mujeres (53% de los beneficiarios). El informe del Cinep y Cerac llama la atención por la baja cantidad de tierras entregadas en 2020; con corte hasta septiembre, menos de 48 hectáreas del Fondo de Tierras a 11 mujeres (30% de los beneficiarios), y ninguna mujer se había beneficiado del crédito especial para comprar tierras.

 
5

El Sistema de justicia, verdad, reparación y no repetición es el punto del Acuerdo con mayores avances de género

Según los tres informes, es el punto más adelantado: comprende la creación de la arquitectura jurídica e institucional —y las acciones— de la JEP, la Comisión de la Verdad y la Comisión de búsqueda de desaparecidos, que cumplen con el enfoque de género en sus protocolos y cuya conformación es paritaria. 

El informe de género del Kroc destaca un programa del Ministerio de Justicia para capacitar a las mujeres en resolución de conflictos. 

La iniciativa no hace parte del Sistema de justicia transicional, pero es una forma en la que se resuelven conflictos en los territorios en el Bajo Cauca, Urabá, Chocó, el norte del Cauca, el pacífico nariñense, el sur de Córdoba, Meta y Putumayo. “Por ejemplo —dice el informe— en el municipio de Puerto Rico, Meta, las mujeres conciliadoras han trabajado para alcanzar acuerdos en disputas sobre la propiedad de tierras”.

Sin embargo, incluso en este punto del Acuerdo, la implementación por delante es enorme. En Colombia hay 4,5 millones de mujeres víctimas de la guerra, según datos del Centro Nacional de Memoria.

Llegar a reparar los daños causados a las mujeres y a la población lgbti es aún una meta lejana. El Centro de Memoria ha documentado el daño desproporcionado que sufrieron en la guerra las mujeres (en su mayoría civiles) principalmente por la violencia sexual. 

En ese sentido el informe de Gpaz cuestiona que la JEP no haya abierto un macrocaso específico de violencia sexual, en el que han insistido las organizaciones de mujeres. Aunque el caso 07 de reclutamiento y utilización de niños y niñas se concentra en la violencia sexual sufrida por menores.  

El informe de género del Kroc destaca los protocolos de reparación temprana de la Unidad de investigación y acusación de la JEP, medidas de justicia restaurativa para atender a las víctimas de violencia sexual y que pueden adoptarse y ejecutarse antes de que haya una sentencia judicial.

 
6

La solución al problema de drogas ilícitas es el punto del Acuerdo con menos avances

Las medidas de implementación se enfocan en mejorar las condiciones de las comunidades donde se ejecuta el Programa nacional de sustitución de cultivos Ilícitos –Pnis–, y los programas de prevención del consumo. 

El avance más importante es un protocolo para incluir el enfoque de género en el Pnis, pero, según el informe de Cinep y Cerac, “aún no hay metas concretas que ayuden a ver los impactos reales en la vida de las mujeres cultivadoras”. 

De las 99.097 familias inscritas en el PNIS, 35.307 son madres cabeza de hogar, según reseña el Kroc (no hay cifras desagregadas de la población lgbti).

En los campos las mujeres cultivadoras son las que suelen cuidar a los hijos. Por eso necesitan de una infraestructura que aún no llega: construcción de guarderías rurales, programas de dotación de comedores escolares, y en general de superación de la pobreza. 

Estas medidas ayudarían a contrarrestar la desigualdad de género que les impide a las mujeres participar políticamente en sus comunidades y mantiene relaciones de poder en el campo en las que ellas siguen subordinadas a los hombres.

En cuanto a los programas de salud pública sobre el consumo de drogas, el informe de Gpaz destaca la Política para la prevención y atención del consumo de sustancias psicoactivas y “las políticas que ha ido elaborando el Ministerio de Salud para garantizar que el consumo de sustancias ilícitas cuente con un enfoque diferencial y de género para mujeres LBT”. 

Sin embargo, según el reporte del gobierno (en el Siipo), este punto va más rezagado que el cumplimiento general del enfoque de género: 21,4% de avance. Lo cual ocurre en parte por la desfinanciación general de la implementación del Acuerdo de paz y en particular del plan de sustitución de cultivos, que en 2020 es del 38%, y en parte, como ocurre con toda la implementación, porque la pandemia ha parado la sustitución de cultivos.   

 
7

Además de que su vida está en riesgo, la participación política de las mujeres aún es incipiente

El Partido Farc, en sus primeras elecciones en 2018, presentó un 38% de mujeres en sus listas, muy cerca de la cuota legal y de los promedios de casi todos los partidos.

La FARC eligió 12 candidatos de los cuáles solo 2 fueron mujeres: una para la Junta Administradora Local –JAL– en Ciudad Bolívar en Bogotá y otra en Meta. 

Según el informe de género del Kroc hay avances en programas específicos como en la formación de 624 lideresas políticas por parte del Ministerio del Interior, pero no en las reformas estructurales que necesita el país para garantizar la participación igualitaria de la mujer en política.  

Por ejemplo, reformar el régimen y la organización electoral con recomendaciones que tengan en cuenta las dificultades específicas de las mujeres, y promover la representación política en las 16 circunscripciones transitorias para la paz en la Cámara de Representantes —curules que no se han creado después de que el Senado las hundiera en 2017

De esto también es muestra el declive en la representación política de las mujeres luego de las elecciones locales de 2019, y las reformas de paridad que han fracasado en el Congreso.

 
8

Los estereotipos de género son anteriores a la guerra pero se exacerban con ella

Las excombatientes que regresan a la vida civil en muchos casos vuelven a los roles del hogar. Las mujeres farianas están trabajando para que se reconozcan no sólo los derechos de las mujeres sino el peso de “las masculinidades de la guerra”, que asocian ser hombre con la fuerza, las armas y la violencia; y ser mujer con la debilidad, los oficios domésticos y la cosificación sexual.

Cinep y Cerac reiteran a lo largo del informe la presencia de esa masculinidad estereotipada con la que se forman militarmente los ejércitos, que va en contra de los liderazgos de las mujeres y personas lgbti. 

Esta “masculinidad bélica o guerrera”, que está en la base de la violencia sexual contra las mujeres, “radicaliza algunas características propias de las masculinidades hegemónicas tradicionales —explica el informe— como el control de las emociones, la heterosexualidad obligatoria, la agresividad, la invulnerabilidad, la insensibilidad, la dominación y la crueldad”.  

La masculinidad bélica es una práctica extendida también en los ejércitos legales.

 
9

El gobierno está “purgando” a la población lgbti de la implementación del Acuerdo

El informe de Gpaz explica que el “género” se suele malentender como sinónimo de mujer. Con esa idea, en muchos casos, el gobierno Duque ha excluido de la implementación del Acuerdo a la población lgbti. 

“Ni el Plan Marco de Implementación –PMI– ni las entidades competentes tienen en cuenta a este grupo social dentro de sus indicadores y estadísticas, reforzando así su histórica invisibilización y marginación”, dice el informe del Cinep y Cerac. El PMI sí los menciona pero sólo en 5 de los 51 indicadores del gobierno.

En todos los puntos del informe se llama la atención sobre cómo se ignora a la población lgbti, y aún más en el campo. Por ejemplo, no se tienen en cuenta los riesgos particulares para proteger las vidas de sus líderes, ni los mencionan en los documentos sobre seguridad y sustitución de cultivos. 

“El gobierno solo reconoce como género el binario hombre-mujer, y deja por fuera a las personas lgbti”, dice Adelaida Palacios de Sisma, y lo hace como parte de una política más amplia para congraciarse con los partidos religiosos que hacen parte de su coalición; de la misma manera que el gobierno Santos renegoció y concedió puntos del Acuerdo relacionados con esta población después de la derrota del Sí en el plebiscito, en la cual incidió la supuesta ideología de género que denunciaba la derecha.

 
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El lenguaje de la paz también es un territorio en disputa

El enfoque de género en el Acuerdo de paz ha estado en riesgo desde el gobierno Santos luego de la derrota del Sí en el plebiscito. 

En la implementación tampoco ha sido una prioridad del gobierno Duque, que en cambio ha hecho un esfuerzo por bajarle el perfil en el discurso, en el lenguaje, como lo ha hecho en general con la paz.  

La antigua consejería para el posconflicto pasó a llamarse la alta consejería para la estabilización y consolidación. La paz ha querido nombrarla “paz con legalidad”, como si la paz a secas fuera ilegal. 

Palabras, conceptos y miradas que desaparecen —o se difuminan— de los documentos y la retórica de los funcionarios a cargo de la implementación.  

Por eso una crítica de las organizaciones de mujeres al gobierno Duque ha sido, y sigue siendo, “Lo que no se nombra (la paz, las personas lgbti, cada vez más difícilmente el género) no existe”.  

 

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