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Por Paula Doria | Jineth Prieto | Adelaida Ávila Cabrera · 30 de Abril de 2021

Estación de TransMilenio Quiroga. Foto: Juan Carlos Hernández/La Silla Vacía.

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En mayo del año pasado, cuando la pandemia tenía a todo el país en las primeras jornadas de aislamiento, el Instituto Distrital de Desarrollo Urbano (IDU) firmó cuatro contratos por 50 mil millones de pesos para ampliar 15 estaciones de TransMilenio.

 

Troncal Caracas: Fucha, Quiroga y Consuelo. Troncal Suba: Suba TV 91, Humedal Córdoba, San Martín y Gratamira. Troncal Américas: Puente Aranda. Troncal NQS: Av. El Dorado y General Santander. Troncal Autopista Norte: Virrey, Pepe Sierra y Calle 127. Troncal Calle 80: Minuto de Dios y Polo.

 

Lo hizo sin licitación, argumentando que por la pandemia esas obras eran urgentes, pues servían para bajar la aglomeración y así ayudar a frenar la expansión del virus.

Sin embargo, las estaciones no se eligieron por ser las más congestionadas, y la ejecución de las obras urgentes tardará el doble de lo previsto. Cuando ha pasado casi un año, solo están completamente listas cinco de ellas.

La urgencia

En mayo el IDU emitió una resolución para contratar obras de infraestructura de movilidad, amparado en la emergencia que había decretado el Gobierno de Iván Duque por la pandemia del covid. 

 

La emergencia permitió que entidades públicas usaran una figura llamada ‘urgencia manifiesta’, que les permite contratar rápidamente lo que sea necesario para enfrentar la pandemia.

Eso hizo posible que en todo el país miles de millones de pesos pudieran ser adjudicados sin que pasaran por un proceso de selección como una licitación. Así pasó, por ejemplo, con los mercados o la compra de tapabocas y alcohol.

Aunque así en principio se logra responder más rápido a una emergencia (pues en el IDU estos procesos suelen tardar unos dos meses y 10 días), en la práctica se pierden los procesos que buscan la competencia entre empresas.

El IDU argumentó que para “mitigar la expansión de la pandemia” era necesario ampliar la infraestructura de TransMilenio con el fin de “evitar la aglomeración de personas”, como aparece escrito en la resolución que decretó la urgencia para los contratos.

El director del IDU, Diego Sánchez, explicó a La SIlla que solicitaron un concepto previo de un abogado experto en contratación pública, Luis Guillermo Dávila; otro a la Secretaría de Salud sobre el impacto que tendrían esas obras; y que pidieron a TransMilenio una priorización de las estaciones a intervenir. 

Además, recordó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que la resolución por la que el IDU declaró la urgencia manifiesta para construir ciclorrutas y ampliar estaciones era legal y la avaló. 

“La urgencia está completamente justificada”, aseguró el Director del IDU.

Sin embargo, los documentos muestran que la contratación con la que se aplicó esa urgencia para ampliar estaciones está en una zona gris, algo por lo que la Contraloría de Bogotá y la Veeduría Distrital han hecho preguntas y requerimientos. 

Eso por dos motivos: que las obras no fueron rápidas a pesar de que la urgencia necesitaba soluciones prontas; y que las estaciones contratadas no son necesariamente las que tendrán el mayor impacto en reducir la aglomeración y por lo tanto el contagio. 

El criterio de priorización 

La Silla comprobó que el criterio para elegir las 15 las estaciones no estuvo relacionado con la pandemia.

El concepto del abogado Luis Guillermo Dávila al IDU señala que para usar la urgencia manifiesta al contratar las ampliaciones se debía demostrar que reducía la aglomeración.

“Esto debería estar soportado en conceptos técnicos que demuestren la viabilidad de la ampliación, según la ubicación y características de las estaciones y su efecto en la disminución notoria de la congestión o al distanciamiento social y por esa vía en la contención de la propagación”, dice un aparte del documento.

Pero los soportes que conoció La Silla no parecen mostrar esa disminución notoria. 

De entrada, el concepto de la Secretaría de Salud al IDU dice que las ampliaciones de estaciones ayudarían a romper cadenas de contagio, pero no que ampliar las 15 estaciones escogidas tuviera un impacto determinado, y mayor que ampliar otras.

Además, en una carta que envió el IDU a la Secretaría de Salud este año queda la prueba de que eligieron estaciones “inicialmente diseñadas en función de costos” y que “el tema de la aglomeración de usuarios no fue considerado”.

Carta del IIDU a La Secreta... by La Silla Vacía (Ver el final de la primera página). 

Al consultarle, TransMilenio no muestra que la priorización se haya hecho con base en la pandemia, y en su lugar explicó que en 2017 la administración de Enrique Peñalosa hizo unos diseños para ampliar esas 15 estaciones -y otras 33-  con criterios propios del sistema, como que pudieran recibir buses más grandes. 

Es decir, se eligieron estaciones que había priorizado TransMilenio no porque fueran las más llenas, y con datos de 2017, tres años antes.

Justamente la Veeduría y la Contraloría cuestionan el criterio para priorizar esas 15 obras.

“No se evidencia un estudio técnico que respalde la demanda real de pasajeros en el sistema de transporte masivo Transmilenio, con cifras acordes con la vigencia de la contratación a celebrarse antes de la pandemia”, dijo la Contraloría en un documento que hizo llegar al IDU en junio. “(El IDU) no muestra el sustento operacional y técnico sobre el cual se constituyó su priorización por parte de TransMilenio”.

Un mes antes, cuando el IDU estaba haciendo la contratación, la Veeduría señaló en un informe: “No es claro en qué se basa la priorización de estaciones, teniendo en cuenta que para ninguna de estas se relaciona la demanda de usuarios, ni las horas pico para cada una, ni un estudio técnico que soporte esta decisión”.

La Veeduría  y la Contraloría le ratificaron a La Silla que esa seguía siendo su lectura sobre esos contratos.

Por eso queda una duda grande: aunque ampliar las 15 estaciones puede ayudar a reducir las aglomeraciones, no es claro si ese objetivo se habría logrado mejor eligiendo otras estaciones, porque el criterio de escogencia no fue alguno relacionado con la pandemia, y por esa vía cómo esos contratos responden a la urgencia por el covid.

La otra duda está en los plazos de ejecución.

La ejecución, con plazo largo y a paso lento

Los contratos firmados en mayo arrancaron formalmente en junio, según los reportes oficiales del portal de contratación estatal.

Todos tenían un plazo máximo de 9 meses -la intervención de cada estación oscilaba entre 6 y 9 meses- y para el 10 de marzo de este año deberían estar en servicio las 15 ampliaciones.

El plazo también encendió las alarmas en la Veeduría y la Contraloría.

Aunque en octubre el Tribunal avaló la resolución porque encontró “claro que todas las medidas adoptadas hacen énfasis en que se implementarán a corto plazo”  y que la contratación se usaría para obras que se efectúen en el “inmediato futuro”, para esas entidades no es un hecho que contratos que iban a tardar tantos meses respetaran esa exigencia.

“Por qué suscribir, bajo la figura de urgencia manifiesta, contratos con ejecución de 9 meses que fácilmente se habían podido realizar bajo un proceso licitatorio”, cuestionó la Contraloría en un concepto.

Al preguntarle directamente sobre su evaluación actual, la Contraloría le dijo a La Silla que están terminando de auditar los contratos, pero que hasta ahora se mantienen en los mismos reparos. 

De hecho, le compulsaron copias a la Procuraduría para que también investigara la modalidad que usó el IDU para ejecutar los 50 mil millones de pesos. 

La Veeduría conceptuó en el mismo sentido y dejó la duda sobre el plazo al final, “teniendo en cuenta que la experiencia demuestra que la mayoría de contratos de obra no se ejecutan dentro del plazo previsto, sino que usualmente son objeto de ampliaciones que superan ampliamente el inicial”.

Y eso sucedió: aunque las estaciones debían estar listas el 10 de marzo, según el IDU hoy tienen programado seguir haciendo intervenciones hasta diciembre. Es decir, se gastarán el doble del tiempo previsto inicialmente. 

El IDU dice que seis estaciones están terminadas. La Silla recorrió las 15 y encontró cinco que están completamente concluidas (la diferencia es que a la sexta aún le están haciendo acabados por requerimientos de TransMilenio) . 

Según datos del IDU, de las que restan algunas tienen retrasos de hasta el 86 por ciento. 

 

 

 
Fucha Tipo de intervención: Ampliación vagón existente.
Plazo de ejecución: 8 meses.
Plazo adicional para entregar: 10 días.
Porcentaje de atraso: entregada.
 
Quiroga Tipo de intervención: Ampliación vagón existente.
Plazo de ejecución: 7 meses.
Plazo adicional para entregar: 5 meses y 13 días.
Porcentaje de atraso: 59 por ciento
 
Consuelo Tipo de intervención: Ampliación vagón existente.
Plazo de ejecución: 7 meses.
Plazo adicional: ninguno.
Porcentaje de atraso: entregada.
 
Suba TV 91 Tipo de intervención: Nuevo vagón.
Plazo de ejecución: 9 meses.
Plazo adicional para entregar: 7 meses y 10 días.
Porcentaje de atraso: 81 por ciento.
 
Humedal Córdoba Tipo de intervención: Ampliación vagón existente.
Plazo de ejecución: 7 meses.
Plazo adicional para entregar: ninguno.
Porcentaje de atraso: entregada.
 
San Martín Tipo de intervención: Ampliación vagón existente.
Plazo de ejecución: 9 meses.
Plazo adicional: Ninguno.
Porcentaje de atraso: entregada.
 
Minuto de Dios Tipo de intervención: Nuevo vagón.
Plazo de ejecución: 8 meses.
Plazo adicional para entregar: 6 meses y 12 días.
Porcentaje de atraso: 65 por ciento.
 
Polo Tipo de intervención: Ampliación vagón existente y nuevo vagón.
Plazo de ejecución: 9 meses.
Plazo adicional para entregar: 9 meses y 12 días.
Porcentaje de atraso: 77 por ciento.
 
Gratamira Tipo de intervención: Ampliación vagón existente.
Plazo de ejecución: 7 meses.
Plazo adicional: Ninguno.
Porcentaje de atraso: entregada.
 
Puente Aranda Tipo de intervención: Ampliación vagón existente.
Plazo de ejecución: 6 meses.
Plazo adicional para entregar:7 meses.
Porcentaje de atraso: 77 por ciento.
 
Av. El Dorado Tipo de intervención: nuevo vagón
Plazo de ejecución: 7 meses.
Plazo adicional para entregar: 5 meses y 20 días.
Porcentaje de atraso: 85 por ciento.
 
General Santander Tipo de intervención: Nuevo vagón.
Plazo de ejecución: 8 meses.
Plazo adicional: 7 meses y 15 días.
Porcentaje de atraso: 86 por ciento.
 
Virrey Tipo de intervención: Externalización taquilla.
Plazo de ejecución: 4 meses.
Plazo adicional para entregar:5 meses.
Porcentaje de atraso: 56 por ciento taquilla occidental y 1 por ciento taquilla oriental.
 
Pepe Sierra Tipo de intervención: Externalización taquilla.
Plazo de ejecución: 4 meses.
Plazo adicional para entregar: 5 meses.
Porcentaje de atraso: 4 por ciento taquilla occidental y 72 por ciento taquilla oriental.
 
Calle 127 Tipo de intervención: Externalización taquilla.
Plazo de ejecución: 4 meses.
Plazo adicional: 1 mes.
Porcentaje de atraso: 7 por ciento taquilla occidental y 1 por ciento taquilla oriental.

 

 

La principal razón de las demoras es que los contratistas tuvieron que pedir prórrogas, de dos meses, solo para volver a hacer diseños, porque los estudios que heredó el IDU de la administración de Peñalosa tenían fallas.

Con los nuevos diseños, el IDU tuvo que adicionar 3.080 millones de pesos más a las contratos. 

Eso dejó en evidencia que la urgencia mató la planeación de las obras.

“Para estas obras normalmente se tienen que hacer actualizaciones de diseños que requieren de tiempo y dinero (...)”, explicó a La Silla la experta en contratación y docente de la Universidad del Rosario, Diana Valencia. “Las demoras demuestran que la licitación exige más análisis y ayuda a evitar estos problemas en la etapa de ejecución”. 

La Silla confirmó que una estación está emproblemada por una demanda de un centro comercial, y que para otra hay que conseguir licencia ambiental porque se cruza con una zona protegida.

El Director del IDU contó a La Silla que inició un proceso jurídico en contra de la firma que hizo los diseños en 2017. 

“Partimos de la buena fe de que los estudios que se hicieron en la administración pasada estaban bien hechos. Cuando empezamos a hacer requerimientos a los diseñadores, nunca lograron precisar”, aseguró Sánchez.

Pero como los retrasos son relativamente usuales, para la Veeduría la demora deja dudas sobre el uso de la urgencia manifiesta. Así le escribió al IDU en enero: “no se logrará cumplir con la entrega de las obras oportunamente, desvirtuando una vez más el haber acudido a la modalidad de selección por urgencia manifiesta”.

El Director del IDU le dijo a La Silla que aún con los cuestionamientos habría contratado igual, entre otras, porque pudo asegurar que los contratos quedaran en manos de las empresas con más experiencia en intervenciones de ese tipo.

“Invitamos a todas las empresas con experiencia, capacidad actual y que no estuvieran copados de trabajo (...) de algo pueden estar seguros y es que estas firmas son las mejores”, dijo el director. 

También aseguró que con una licitación que use los pliegos tipo como es obligatorio : “la posibilidad de riesgo es que quien se gane ese contrato no resulte ser el más idóneo para ejecutar una obra. Lo vivimos todo el tiempo. La mayoría de los contratos resultan en empresas que no son las mejores”.

La Silla corroboró que los tres contratistas (HB Estructuras Metálicas, CMA Ingeniería y Construcción SAS, y Tecmo SA) son empresas grandes y con experiencia. 

Pero los pliegos tipo, que promovió fuertemente la ahora alcaldesa Claudia López en el Congreso y en la fallida consulta anticorrupción, se hicieron para garantizar que haya más oferentes, y que así haya puja y que no solo los más grandes o los amigos de los gobernantes se queden con los contratos del Estado. 

Más allá de eso, las dudas se mantienen, la Contraloría y la Procuraduría están revisando la ejecución, y la Veeduría tiene dudas. 

Quizás ayudará a decidir si las estaciones entran a funcionar antes de diciembre, cuando el Gobierno dice que terminará el plan de vacunación y superaremos la pandemia. Porque si se demoran más, quedará claro que el debate sobre la urgencia de las obras pasará de una zona gris a una más oscura.

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