Expertos tributarios dejan a Duque en un dilema entre el uribismo y Carrasquilla

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Las propuestas que reveló hoy la comisión que convocó Duque dan fuerza a la intención de Hacienda de hacer una reforma con sapos difíciles de tragar por el Congreso en un año preelectoral. 

Hoy la comisión de expertos de beneficios tributarios presentó su informe, postergado varias semanas. Con ello dio el banderazo para que arranque sobre propuestas concretas la discusión sobre la reforma tributaria que presentará el Ministerio de Hacienda en las próximas semanas. 

La discusión tiene varios elementos parecidos a las reformas de 2018 y 2019: un Ministerio con propuestas que chocan con el clima político, demoras para presentar el texto del proyecto, Presidencia tratando de promover las ventajas sociales de la iniciativa y el Centro Democrático, en cabeza del expresidente Álvaro Uribe, planteando propuestas que ayuden a mitigar el golpe electoral.

Pero esos elementos pesan más ahora, con el país atravesando una de sus peores crisis económicas y a un año de elecciones nacionales.

Por eso, se nota más la tensión entre las necesidades técnicas de recoger dinero para financiar al Estado y de eliminar beneficios para que pagar impuestos sea más justo y sencillo, y la necesidad política de no pisar callos.

En ese delicado equilibrio, el informe de la comisión eleva la presión sobre el Gobierno. Eso porque Duque se comprometió a usarlo de guía para armar su reforma, pero trae conclusiones difíciles de tragar en lo político, algo que era previsible porque se trata de una comisión independiente que revisó en conjunto un sistema complejo, lleno de huecos y problemas técnicos.

El informe plantea ideas muy impopulares, como eliminar exenciones y exclusiones de IVA a un grupo de productos y cobrar impuesto de renta a más personas, con lo que deja al Gobierno entre la espada y la pared. 

El balance de la comisión

La comisión nació en el trámite de la pasada reforma fiscal como una forma del Gobierno de convencer a algunos congresistas que decían que les daba muchas gabelas a los empresarios. 

Su objetivo era evaluar si los beneficios que tiene el estatuto tributario para personas y empresas, como poder descontar del impuesto de renta la medicina prepagada o los beneficios para quienes construyan hoteles, cumplen con los principios de equidad, eficiencia y progresividad (es decir, que permita que el que tenga más pague más que el que tenga menos).

El Ministerio de Hacienda y la Dian amaron la comisión con cinco expertos internacionales. Cada uno encabezó una mesa de trabajo temática con tributaristas colombianos y funcionarios del gobierno. Así:

Impuestos a las ventas y al consumo: La lideró Kent Smetters, economista profesor de Wharton School y la Universidad de Pennsylvania. Participaron Mauricio Plazas Vega, tributarista reconocido de la Universidad del Rosario; José Andrés Romero, quien fue director de la Dian hasta mediados de febrero; y Lisandro Junco, quien era director de ingresos en la entidad y reemplazó a Romero en la dirección.

Tributación a rentas de sociedades: la encabezó David Rosenbloom, decano de tributación internacional de la Universidad de Nueva York. Participaron también el tributarista Juan Pablo Godoy y el viceministro técnico de Hacienda, Juan Pablo Zárate.

Ingresos no gravados e incentivos al campo: la lideró Brian Arnold, profesor de derecho tributario de Harvard. Estuvieron el poderoso tributarista Santiago Pardo y el Ministro de Agricultura, Rodolfo Zea.

Personas naturales, empleo y dividendos: su cabeza fue Jeffrey Owens, exdirector de asuntos fiscales de la Ocde. Estuvieron la jefe de impuestos de la Andi, María Mercedes Vélez, y el ministro de Trabajo, Ángel Custodio Cabrera.

Zonas francas y comercio exterior: la lideró Pascal Saint-Amans, director del centro de política y administración tributaria de la Ocde. Estuvieron el abogado experto en comercio internacional Gustavo Ibarra y la viceministra de comercio exterior, Laura Valdivieso.

Se reunieron desde agosto del año pasado por aparte; este año hicieron reuniones conjuntas para revisar el trabajo de cada mesa. 

Algunas de sus conclusiones suenan obvias porque economistas y tributaristas las han diagnosticado desde hace años, pero nunca se han encarado.

La más fuerte es que el sistema tributario es disfuncional porque carga mucho a las empresas, y crea beneficios e impuestos que afectan a la economía en general porque impactan las actividades sin tener en cuenta qué tan rentables son, como el 4 por mil o el impuesto de industria y comercio.

Encuentra que, al final, es un sistema en el que las empresas en principio deben pagar muchísimo, pero algunas pueden acceder a gabelas que hacen que el estatuto sea enredado y que el Estado termine recibiendo menos plata. Y a eso se le suma que las personas pagan mucho menos que en otros lados.

Eso se nota en que Colombia recauda solo el 19,3 por ciento de su PIB frente a 33,8 por ciento de los países de la Ocde y el 23 por ciento de los países de América Latina. 

Pero que en beneficios deja de recibir más dinero que sus pares en América Latina, el 6 por ciento del PIB (62 billones de pesos). Además, advirtió que hay poca transparencia sobre el costo y los beneficiados por estas exenciones y le recomendó a la Dian publicar todos los años un informe detallado de eso.

La comisión también criticó que durante años el país ha venido manejando problemas estructurales y huecos fiscales con gabelas tributarias o nuevos impuestos como el 4 por mil, que pretendía ser temporal y ya cumplió 23 años.

“Es un sistema tributario que ha venido creciendo como un monstruo”, fue la demoledora conclusión de uno de los expertos, Jeffrey Owen, exdirector de asuntos fiscales de la Ocde.

Tras llegar a esa conclusión, la comisión hizo recomendaciones puntuales en tres áreas:

  • En el impuesto de renta para personas:

    • Poner a más gente a declarar renta (hoy deben hacerlo quienes tuvieron ingresos desde 50 millones de pesos en 2020, y lo bajarían a 21,8 millones).

    • Eliminar beneficios que hacen que se pague menos (hoy se puede sacar el 25 por ciento de los ingresos laborales o los pagos de medicina prepagada).

    • Reformarlo para las pensiones (no detalló cómo).

    • Pasar de siete a tres grupos las tarifas de renta.

  • En los impuestos para empresas: 

    • Reducir la tarifa de renta y aplicarlo por igual a las zonas francas (lo que implica casi eliminarlas).

    • Reemplazar el impuesto de industria y comercio, que pagan a los municipios y distritos por sus ingresos, por otros ingresos que no afecten tanto la economía.

    • Mantener el modelo de tributación Simple para formalizar nuevas empresas.

    • Eliminar beneficios tributarios sectoriales como los que tienen la “industria naranja” o el turismo.

  • IVA: 

    • Tener menos productos exentos y excluidos (aunque por la pandemia recomendó dejarlo en 0 a algunos productos de la canasta básica).

    • Duplicar el IVA a algunos de los productos que tienen una tarifa de 5 por ciento.

    • Implementar el subsidio de compensación del IVA a todas las personas pobres.

    • Quitar las exenciones de IVA a las zonas francas especiales permanentes.

También recomendó eliminar el 4 por mil, poner más impuestos verdes y aumentar los impuestos saludables, que gravan bienes que afectan la salud como el alcohol, productos con azúcar y los cigarrillos.

Esta lista se podría resumir en que si se acogen las recomendaciones, las personas pagarían más impuestos, y en que las empresas tendrían una cancha más nivelada, sin tantas gabelas, y en promedio pagando menos.

La mirada y varios puntos concretos coinciden con la propuesta que elaboró el equipo técnico del Ministerio. 

Pero probablemente no quedarán en el texto porque es muy difícil que pasen en el Congreso a pesar del esfuerzo del gobierno por cambiar la imagen de la reforma de una tributaria para recaudar, a una “fiscal y social” que sí busca recoger más plata, pero para ayudarles a los más pobres.

Es decir, por el difícil equilibrio entre las necesidades técnicas y las políticas.

El balance entre lo técnico y lo político

Como contamos en esta historia, desde principios de año el Ministerio de Hacienda le presentó al presidente Iván Duque su propuesta de reforma. Según nos confirmaron dos fuentes que lo supieron de primera mano, incluía: 

  • Poner a más personas a pagar impuesto de renta.

  • Bajar la tarifa de renta a las empresas a 26 por ciento.

  • Reducir o eliminar exenciones creadas en reformas anteriores, como las que dio la reforma de 2018 a las inversiones de más de 282 millones de dólares, a sectores específicos como el de hotelería, agrícola y el naranja y la devolución de la mitad del del impuesto de Industria y Comercio.

  • Ponerle IVA a más productos, incluídos algunos de la canasta básica.

Todas las propuestas (salvo el IVA a la canasta básica, que Carrasquilla defendió en esta columna) coincidían con las recomendaciones que dieron hoy los expertos. 

Pero también traía otras para darle más vuelo político al proyecto y reforzar la política social:

  • Llevar el subsidio de ingreso solidario a más familias (hoy llega a 3 millones) y por más plata (hoy son 160 mil pesos mensuales). 

  • Aumentar los beneficiarios de la compensación del IVA de 1 a 2 millones de pesos (algo que ya está estipulado en la ley que lo creó) y aumentar el monto de 75 mil pesos bimestrales, compensando el aumento en el IVA a algunos productos de la canasta básica.

La idea era presentarlas como una renta básica, con el efecto político de no dejarle toda la bandera de lo social a la oposición, y el efecto social de ayudar a que la desigualdad y la pobreza no crezcan más.

 

Con ese elemento, el plan era recaudar 40 billones de pesos nuevos, gastar 20 billones más y reducir el hueco fiscal en 20 billones. Como la meta es reducirlo en 15, quedaba un colchón para negociar en el Congreso.

Esa idea inicial se ha ido ajustando en conversaciones con el Presidente y el director de Presidencia, Víctor Muñoz

Por ejemplo, Duque dijo ayer que le pidió a Hacienda no ponerle IVA a los “productos básicos de la alimentación colombiana”. La Silla también supo que en la discusión del proyecto entre Hacienda y Palacio salió la propuesta de incluir beneficios tributarios adicionales para micro, pequeñas y medianas empresas.

Una fuente que lo sabe de primera mano le dijo a La Silla que por instrucción de Presidencia decidieron llevar la reforma con todavía más zanahorias al Congreso, como incentivos para que las empresas contraten a jóvenes de 18 a 28 años, o plata para ampliar el Fondo de Solidaridad Educativa que se creó con un decreto de emergencia para financiar matrículas universitarias de jóvenes de estratos 1, 2 y 3. 

La idea era que se sumaran a la ampliación de ingreso solidario y de la compensación del IVA para darle más fuerza a la idea de que la reforma “fiscal y social” es la punta de lanza de una “agenda social transformadora” del Gobierno Duque, con extensiones de programas que ya existen.

Eso muestra la estrategia de mezclar en un solo proyecto el garrote y la zanahoria para darle viabilidad en el Congreso. 

Así lo dejó claro el Presidente en la reunión de presidentes de Prosur: “No puede haber alguien que se oponga que se amplíe el Ingreso Solidario, que avancemos en gratuidad educativa, que demos un paso para fortalecer el Paef o a que le demos también esos beneficios a la contratación de jóvenes", dijo.

Justamente, están recibiendo ayuda para afinar esas propuestas y darle todavía más viabilidad política a la reforma. Según nos confirmó una fuente del Ministerio de Hacienda, le incorporarán al proyecto de ley algunas de las propuestas que ha hecho públicamente Álvaro Uribe Vélez en los últimos días.

El expresidente y padrino político de Duque ha usado su cuenta de Twitter, por ejemplo, para pedir que no se aumenten las tarifas del IVA; para que no quede un hueco, propuso crear un “impuesto de solidaridad” para las personas de ingresos altos

La fuente no nos confirmó qué propuestas van a incorporar y cómo, pero es uno de los puntos que están afinando y que inciden en que el gobierno no haya radicado todavía el proyecto y en que probablemente lo hagan después de Semana Santa. 

De hacerlo podría tener un apoyo sin peros de Uribe y de la bancada gobiernista del Centro Democrático, que es clave como quedó claro en 2018, cuando la falta de apoyo de Uribe a unificar la tarifa de IVA y llevarla a más productos fue determinante para que esta propuesta del Gobierno se cayera.

Más allá de eso, solo al conocer el texto final se sabrá hasta dónde el Gobierno Duque deshace parte de los pasos que dio en sus reformas de 2018 y 2019, que además de bajar impuestos a las empresas como recomienda la comisión, creó gabelas a sectores, algo que los expertos señalaron como una disfunción.

Pero, sobre todo, se sabrá cómo busca lograr el equilibrio entre la importancia de mejorar el sistema tributario en el largo plazo como pide la comisión y han dicho por años muchos otros expertos; la urgencia de tapar el hueco y tener con qué financiar el gasto social; y la necesidad de evitar que la reforma se convierta en kriptonita electoral para el uribismo.

 

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