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Por Andrés Bermúdez Liévano · 09 de Octubre de 2014

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El viernes pasado el Gobierno finalmente presentó al Congreso el proyecto de ley sobre los baldíos, un tema espinoso que en el último año le tumbó un embajador y un ministro (casi dos) y puso su cuota de melodramas. Con este proyecto, por primera vez el presidente Juan Manuel Santos no está buscando -al menos por ahora- salvarle el pellejo a los grandes cacaos que compraron tierras en la Altillanura brincándose los topes legales. Pero les abre una ventana segura hacia adelante.

Uno de los temas más sensibles de la polémica sobre los baldíos es qué le sucederá a las empresas como Riopaila Castilla, Mónica Semillas, Poligrow y Cargill, que compraron tierras en los últimos años en el Vichada y en el Meta acumulando antiguos baldíos y saltándose -mediante argucias legales- los topes que fija la ley 160 de 1994. Como ha contado La Silla, todos los borradores del proyecto de ley sobre baldíos desde hace un año proponían fórmulas que permitirían salvarles el pellejo.

Eso cambió ahora. Tras los largos 'tire y aflojes' al interior del gobierno Santos I en los últimos borradores sobre qué hacer con los acumuladores, esta vez Santos II cortó por lo sano. El proyecto que radicaron el Ministro del Interior Juan Fernando Cristo (ya que el de Agricultura, Aurelio Iragorri, se declaró impedido) y el Supernotariado Jorge Enrique Vélez no les tira ningún salvavidas, aunque queda por ver si le cuelgan alguno en su paso por el Congreso.

En cambio, el proyecto -que coordinó la ministra consejera María Lorena Gutiérrez- se concentra en un único punto. Ya no busca modificar ni cómo se entregan los baldíos a campesinos sin tierra ni cuándo pueden venderlos, sino en cómo generar las condiciones para grandes proyectos en “áreas geográficas aisladas de los centros urbanos más significativos; demandan elevados costos de adaptación productiva; tienen baja densidad poblacional y altos índices de pobreza; carecen de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos, y -por sus características agrológicas y climáticas- resultan inapropiadas para desarrollar unidades de producción familiar”.

Aunque no la bautiza, esa descripción tiene nombre propio: la Altillanura. Al fijarse en esa región de 4 millones de hectáreas en los Llanos, en donde Colombia aspira a ampliar la frontera agrícola para volverse en exportador neto de alimentos, no pone el espejo retrovisor sino solo las luces delanteras. Y propone un esquema para que los empresarios puedan crear proyectos en asociación con campesinos y sin estar sujetos a los límites de la Unidad Agrícola Familiar que se venían brincando.

Este giro muestra cómo la posición del gobierno Santos sobre los baldíos ha virado en estos últimos tres años. Así fue cambiando bajo los cuatro ministros de Agricultura que ha tenido Santos.

Instrucciones: Haga clic en cada año para ver qué propuso Santos con los baldíos en ese momento.

 

Paso 1: Santos intenta cambiar reglas de juego para baldíos (2010-2012)

Desde su primera campaña presidencial Santos anunció que cambiaría el manejo de los baldíos y, sobre todo, levantaría las restricciones que les aplican (algo que ya había intentado infructuosamente Álvaro Uribe). Una de las 109 promesas de su programa de gobierno era “no más limitaciones de escritorio a los agricultores”, para permitirles “definir las extensiones necesarias para sus cultivos, sin la limitación burocrática de la llamada UAF”.

Ya en el Plan de Desarrollo de su primer gobierno, introdujo un par de artículos que buscaban cambiar pero la Corte Constitucional se los tumbó.

Primero, el gobierno Santos I propuso que se pudieran impulsar “proyectos de desarrollo agropecuario o forestal que justifiquen la operación” en propiedades que sumaran hasta diez UAFs de baldíos o antiguos baldíos. Es decir, unas 12 mil hectáreas en regiones como Meta o Vichada.

Para evaluar su idoneidad, se proponía la creación de una Comisión de Proyectos Especiales que integrarían cuatro ministros (Agricultura, Hacienda, Ambiente y Comercio), el director del DNP y la Alta Consejera de Gestión Pública y Privada, además del gerente del Incoder que maneja las tierras del país. Para los casos de baldíos, se planteaban contratos de leasing o arriendos de largo plazo, que no implicaban la propiedad del terreno. En ambos casos, aquellos proyectos de alianzas con pequeños productores tendrían prioridad.

En agosto de 2012, la Corte Constitucional declaró inexequibles estos tres artículos por considerar que iban en contra de la reforma agraria (el “acceso progresivo a la tierra”) precisamente busca empoderar a los campesinos sin tierra mediante la adjudicación de baldíos. “Con todo y la innegable importancia estratégica que estos proyectos representan para el país (...) lo cierto es que los preceptos acusados constituyen tal como aparecen planteados, una afectación sustancial de las líneas ordenadoras de la reforma agraria que se diseñó mediante la Ley 160 de 1994, en particular por apuntar al núcleo duro de la protección del campesino en relación con la tierra ya adjudicada o subsidiada por el Estado”, dijo la Corte en su fallo.

Esa ponencia negativa corrió a cargo de la magistrada Adriana Guillén (hoy directora de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado que creó Santos), quien estuvo encargada desde la renuncia de Juan Carlos Henao y hasta el nombramiento de Luis Guillermo Guerrero. Guillén, quien fue procuradora delegada de asuntos agrarios de Edgardo Maya, venía de tener casos emblemáticos como las ventas irregulares de tierras en Curvaradó y Jiguamiandó.

Ese mismo año, el gobierno Santos I hizo otra movida para modificar el uso de los baldíos: acudió al Consejo de Estado con una consulta que anticipa los problemas que se vendrían en 2013 con casos como Riopaila, Mónica y Poligrow. Entre las dudas que le preguntó a la corte están si las compras de antiguos baldíos que superaran los límites de la UAF debían ser consideradas nulas y si los registradores debían negarse a inscribirlas, preguntas similares a las que se cayeron del Plan de Desarrollo. La respuesta del magistrado Luis Fernando Álvarez en noviembre de ese año fue negativa y reiteró que la ley de 1994 es clara al respecto.

 

Paso 2: El gobierno Santos insiste en salvar a los cacaos (2013)

Pese a que el Ministro de Agricultura Francisco Estupiñán prometió en varias ocasiones que el Gobierno no buscaría arreglarle el caminado a las compras cuestionadas, los tres borradores del proyecto sobre los baldíos que se filtraron -y de los que lo marginaron a él- muestran que este era en efecto una de sus prioridades.

Entre esos tres borradores había -como contó La Silla- diferencias enormes, tanto de fondo como de forma. Tantas que resultaba evidente que había posiciones muy encontradas sobre el tema entre las personas del Gobierno que trabajaron en ellos y que, al final, terminaron con la decisión de archivar el proyecto durante más de seis meses.

La versión más temprana proponía una fórmula de contrato temporal para los predios enproblemados donde se comprobara que existía ya un proyecto productivo. En esos terrenos, las empresas perderían la titularidad de la tierra pero conservarían la tenencia hasta por 30 años, en una especie de arriendo o ‘leasing’ que los obligaría a mantener la productividad, a pagar impuestos sobre ésta y a asociarse con -y no sólo contratar- campesinos.

Una segunda versión eliminaba estos contratos, pero incluía la idea de que si los antiguos baldíos no tenían ninguna prohibición de compraventa expresamente señalada en sus matrículas inmobiliarias era imposible para sus compradores saber que venían de la reforma agraria y que, por lo tanto, las transacciones tenían que haber sido de buena fe.

Esta tesis -como contó La Silla- había sido expuesta en público varias veces por Néstor Humberto Martínez, el ex ministro que se convirtió en asesor del proyecto (pese a que su principal cliente, Luis Carlos Sarmiento, tiene una de sus propiedades en el Meta) y que hoy es súper ministro de la Presidencia. Al final, tras una tensa reunión de Palacio, fue finalmente descartada.

El argumento principal era que -en momentos en que se negociaba el punto agrario en La Habana- esa idea amenazaba con echar por la borda los esfuerzos que ha hecho el Gobierno por impulsar una verdadera reforma estructural en el campo que beneficie a los pequeños campesinos y que sirva de base para un proceso de paz. Eso porque enviaría el mensaje de que más que apostarle a cerrar la brecha de inequidad con la población rural y de convertir a los campesinos en ciudadanos de primera, el interés del Gobierno sería impulsar el desarrollo agroindustrial, incluso a costa de los campesinos que buscaba proteger la ley 160 de reforma agraria.

Al final el Gobierno llegó a la conclusión de que no existía una fórmula viable que pudiera solucionarle el problema a los cacaos. Y que debía enfocarse en resolver el problema hacia el futuro, sobre todo porque buena parte de la Altillanura tiene origen baldío pero al mismo tiempo son tierras de suelos difíciles que requieren trabajo antes de que puedan ser productivas, en medio de una región con muy poca infraestructura.

Es decir, Santos seguía teniendo un dilema entre los ‘cacaos’ y el discurso agrario, tanto que le dio un mensaje de tranquilidad a las Farc en la mesa de que no se haría el de la vista gorda con las acumulaciones. El proyecto quedó archivado entonces por varios meses.

Sin embargo, Estupiñán -que se había opuesto a tirarles el salvavidas- terminó saliendo del gabinete.

 

Paso 3: Lizarralde juega solo con su proyecto y sale trasquilado (2013)

En noviembre, apenas dos meses después de llegar al cargo, el ministro Rubén Darío Lizarralde estuvo a punto de dejar su puesto baldío. Todo porque presentó al Congreso, sin haber consultado a Presidencia, su propio proyecto de ley de los baldíos que había trabajado con un círculo muy cerrado de asesores.

Ese fue el primer acto del melodrama. Aurelio Iragorri, entonces el ministro del Interior, dijo que lo retiraría. Luego el mismo Iragorri rectificó y dijo que seguiría su trámite en el Congreso. Santos lo rectificó a su vez y ordenó retirarlo. Lizarralde, que alcanzó a tener su carta de renuncia lista, finalmente se quedó en el cargo y el proyecto murió.

Ese borrador de Lizarralde fue el primero en hacer énfasis en la posibilidad de agrupar más de una UAF en los proyectos asociativos y de asegurarle a los campesinos el 20 por ciento de éstos, siguiendo el modelo de Indupalma (que él gerenció por dos décadas) y de nuevo con la idea de un arriendo -no entrega- a los grandes inversionistas.

Pero cuando en Presidencia vieron el proyecto, surgieron varias críticas -entre otros del Alto Comisionado para la Paz, Sergio Jaramillo- a dos artículos. Uno, el que permite proyectos asociativos tipo Indupalma en superficies mayores a una UAF sujetos a varios requisitos (que mínimo el 20 por ciento sea de pequeños campesinos, que haya asistencia técnica, jurídica y financiera a los campesinos, que estuviera asegurada la compra de la cosecha, y que el inversionista grande suscribiera una póliza de cumplimiento).

El problema es que el modelo de Indupalma no es bien recibido por la izquierda ni por las Farc, ambos con el argumento de que los campesinos terminan engañados y explotados por los inversionistas, y se impulsan los monocultivos, lo que va en contra de la seguridad alimentaria.

El otro artículo era el que le resolvía a los grandes empresarios parte del problema jurídico. Al igual que un proyecto del ex ministro Juan Camilo Restrepo que quedó estancado en el Congreso, el de Lizarralde definía que la prohibición para acumular baldíos solo debería aplicar a tierras entregadas después de que salió la Ley 160 de 1994. Eso le resolvería el problema a algunas de esas empresas, incluidas Pajonales (de Sarmiento Angulo), Poligrow y Cargill. Y un tema que sigue siendo polémico porque la ley lo plantea de manera retroactiva pero muchos sienten que no debería serlo porque eso produce una inseguridad jurídica enorme en zonas donde buena parte de la tierra es de origen baldío.

El florero de Llorente fue que la tabla de salvación era precisamente que esos proyectos cuestionados se adecuaran al modelo Indupalma para ser salvados. Con el argumento de que las dos propuestas iban en contra de la negociación de La Habana, el proyecto quedó enterrado y Lizarralde, aunque no perdió el puesto, salió muy debilitado de ese pulso.

 

Paso 4: Santos, entre la espada y la pared, escoge los baldíos (2014)

A mediados de este año, en plena época electoral y justo cuando estaba en marcha el paro agrario, Santos tuvo que enfrentar un dilema político duro con los baldíos que pasó desapercibido.

En ese momento llegó a su despacho para sanción una ley que aprobó el Congreso y que había propuesto la senadora miraísta Alexandra Moreno Piraquive, que básicamente -ampliando un artículo de la 160 del 94- reitera que los baldíos son para familias campesinas sin tierras, que no pueden exceder una UAF y que no se pueden acumular.

Santos hubiera podido objetar esa ley si hubiera querido, dado que iba en contravía de lo que sus borradores sobre los baldíos planteaban, pero no lo hizo. Esa decisión pudo deberse a dos razones.

Primero, era políticamente sensible hacerlo sobre todo de que la Cumbre Agraria -que reúne a los sectores rurales más a la izquierda- estaban presionando con escalar el paro justo antes de la primera vuelta de las elecciones. Hacerlo era enviar un mensaje difícil de digerir para muchos sectores campesinos y, sobre todo, para la mesa en La Habana dado que el primer acuerdo busca no solo aumentar el número de familias con tierra sino acompañar ese proceso con bienes públicos rurales (educación, salud, distritos de riego) y una mayor presencia institucional del Estado.

Y segundo, porque había logrado aprobar un viejo 'articulito' muy importante para los baldíos (y para el Gobierno) que no se había podido aprobar antes. Ese pequeño parágrafo -que estaba en el caído Estatuto de Desarrollo Rural de Andrés Felipe Arias- bajó de 5 a 2,5 kilómetros la distancia a la que tiene que estar un baldío de una zona donde se está haciendo una explotación de recursos naturales para que pueda ser titulado.

Su importancia es que esa norma en efecto había frenado la titulación de baldíos. Por ejemplo, hace un año en el Catatumbo el Gobierno tenía la meta de titular 700 baldíos y solo pudo hacerlo con 200. Y algo similar sucede en el Meta. Desbloquear eso es clave para la formalización de las tierras de campesinos que no tienen títulos -un punto central en el primer punto de La Habana- pero también para la Ocde y del Banco Mundial, que le exigen a las empresas que cotizan en bolsa que puedan mostrar los títulos de las tierras que compran.

Eso posiblemente explica que Santos le diera el visto bueno a una ley que de pronto en otro momento hubiese objetado.

 

Paso 5: Santos suelta a cacaos enredados para salvar inversión de los otros en la Altillanura (2014)

El proyecto que presentó Santos II es muy distinto a los anteriores, retomando la idea de las zonas especiales para grandes empresarios agroindustriales y desarrollándolas a fondo.

El tema de la asociatividad no es nuevo, sino que de hecho viene de tiempo atrás pero nunca se desarrolló. La propia Ley 160 del 94 creó creó unas 'zonas de desarrollo empresarial' (ZDE) que se intentó inaugurar en Tumaco pero que nunca despegaron. Y el Plan de Desarrollo de Santos hacía lo propio con los 'proyectos especiales de desarrollo agropecuario o forestal' (Pedaf), que -como contó La Silla- se cayeron en la Corte Constitucional cuando apenas había un proyecto presentado (un forestal de Falabella).

Esas nuevas 'zonas de interés de desarrollo rural y económico' (Zidre) agarran muchas de las ideas de Lizarralde, levantando la restricción de la UAF en esas regiones siempre y cuando las empresas cumplan con los requisitos de asociar campesinos sin tierra, garantizarles asistencia técnica y la compra del producto. Y le suma nuevas ideas como que solo se pueden comprar predios de origen baldío cuando antes le ofrecieron a ese campesino asociarse y éste no quiso. E incluso obliga al Ministerio de Agricultura a “vigilar la seriedad de las ofertas” de compra, un punto inocuo porque Agricultura no tiene esa capacidad regulatoria.

No todos en el sector ven esas asociaciones con buenos ojos. “Es una pendejada porque de todas formas esas son operaciones altamente mecanizadas y con poca mano de obra. Es mejor que los trabajadores sean remunerados en vez de terminar pagando tierra con sus salarios e ir en una sociedad chimba donde no tienen voz ni voto. ¿Cómo distribuir costos, riesgos y beneficios con una empresa tan grande como Riopaila en un negocio de futuro incierto como el agrario? Es, como dice [el académico de las zonas de reserva campesina] Darío Fajardo, una alianza entre el zorro y las gallinas”, dice un experto que ha asesorado al Gobierno en temas agrícolas.

La idea detrás de ese giro de Santos es sacar adelante las condiciones para desarrollar la Altillanura -donde dos expertos en tierras le dijeron a La Silla que se ha frenado la inversión- sin poner en riesgo el discurso que ha vendido, tanto en La Habana como al resto de colombianos, de que está comprometido con una reforma agraria que beneficie a los campesinos. Y sobre todo sin perder la autoridad moral para recuperar el millón de hectáreas de baldíos indebidamente apropiados que son cruciales para sacar adelante el Fondo de Tierras de La Habana.

Eso no significa que los debates anteriores no hayan continuado. Hay un borrador reciente, que publicó La República hace dos semanas y que al parecer tenía listo el gobierno para que pasara Iragorri cuando recién se posesionaba, que se parece mucho más al proyecto de Lizarralde que al que finalmente presentó Cristo. Además de abarcar todos los temas ligados a los baldíos, incluye al final una “interpretación legislativa” que insiste en que los antiguos baldíos de antes de 1994 no deberían dar pie para ser acusado de acumulación. Es decir, todavía salvaba a la mitad de los cacaos.

En todo caso, que Santos no le lance un salvavidas a los empresarios que hicieron argucias jurídicas para acumular antiguos baldíos no significa que esas compras se vayan a dañar. Esos procesos tendrán que pasar a manos de un juez que puede decretar la nulidad en la compra. Si eso sucede, las cosas se revierten al estado anterior y la empresa puede pedirle a los campesinos que le devuelvan la plata que pagaron. Como el campesino puede no tenerla ya, es improbable que tenga consecuencias jurídicas para las empresas. Y de todos modos el plazo para que se decrete esa nulidad prescribe en diez años, otro punto a favor de los cacaos.

Queda por ver si pasa el ‘test de constitucionalidad’ que no pasó el Plan de Desarrollo de Santos, y -si la Corte sigue la misma línea de argumentación que esa vez- lo ve como un golpe a la reforma agraria. Y, claro, que el Congreso no le cuelgue ningún salvavidas para los cacaos que ya compraron y se brincaron esos topes.

Comentarios (3)

Julián Alfredo Quintero

10 de Octubre

183 Seguidores

No queda claro que las ZIDRE tengan nombre proprio y que sean declaradas únic...+ ver más

No queda claro que las ZIDRE tengan nombre proprio y que sean declaradas únicamente en el Vichada... " áreas geográficas aisladas de los centros urbanos más significativos; demandan elevados costos de adaptación productiva; tienen baja densidad poblacional y altos índices de pobreza; carecen de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos".. Eso puede terminar suendo cualquier zona de la "Colombia profunda"; se sabe que en este momento están intentando mostrar con estudios "muy serios" que la ZRC del Catatumbo no es viable.. será que con el mismo tipo de estudios intentan imponernos la idea según la cual las características agrológicas y climáticas de cada una de las zonas de colonización resultan inapropiadas para desarrollar unidades de producción familiar... y por ende hay que montar ZIDRES? Queda la duda, queda la desconfianza, mala señal...

LIBELULA

10 de Octubre

0 Seguidores

y si la Silla Vacía inicia un analisis entre este proyecto de Baldíos presen...+ ver más

y si la Silla Vacía inicia un analisis entre este proyecto de Baldíos presentdo por el Gobierno Santos y el punto agrario aprobado en la Habana?... sería un importante analisis que ayudaría a despejar algunas inquietudes respecto a lo acordado en la Habana... si se quiere la paz hay que mostrarle a Colombia los reales beneficios de lo acordado..

agrosostenible

10 de Octubre

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Al menos Iragorri a diferencia de su antecesor tuvo la decencia de declararse ...+ ver más

Al menos Iragorri a diferencia de su antecesor tuvo la decencia de declararse impedido. La ministra consejera tendrá que explicarle al país con mayor detalle cómo será esa alianza agroempresarial y disculparse con las unidades familiares campesinas de la región, porque se le olvida que desde hace muchas décadas son autosuficientes, generan excedentes que se comercializan en las cabeceras regionales, han aprendido a convivir con las serias limitaciones agroclimáticas y agroecológicas de ese bioma y ocupan de manera productiva a 100.000 personas. Como ocurrió en Brasil y Paraguay con los monocultivos, los pobladores no fueron integrados al nuevo modelo, terminando en las cinturones de miseria de ciudades como Asunción, Uberlandia y Goias.

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