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Por Manolo Azuero | Irina Isabel Yusseff Mujica · 06 de Septiembre de 2015

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Desde que empezó el gobierno liberal de Luis Francisco ‘Lucho’ Bohórquez en Bucaramanga, el Alcalde ha sido objeto de múltiples cuestionamientos por falta de transparencia en la contratación. La Silla investigó 51 licitaciones de obras públicas que suman más de 350 mil millones y corroboró que a los críticos no les falta razón.

La administración de Bohórquez ha restringido la libre competencia por la contratación municipal. Y esto, encontró La Silla, le ha costado plata a la Alcaldía, pues en la gran mayoría de licitaciones no hay una puja hacia abajo del presupuesto oficial (como se supone debería haber).

Además, las obras se han caracterizado porque su ejecución se demora más de lo que se pactó y varias han terminado costando más de lo que se presupuestó.

La Silla revisó las licitaciones de obras civiles de más de 1000 mil millones (1000 después de adiciones) que han sido adjudicadas por el gobierno Bohórquez. 

Es cierto: hay poca competencia en las licitaciones

En cuanto a la concurrencia de oferentes a la contratación, La Silla corroboró que en 26 de las 51 licitaciones no hubo competencia; fueron adjudicados con la participación de apenas una oferta. En 22 compitieron entre 2 y 4 oferentes. Y en tres llegaron entre 5 y 10 ofertas.

Para obras comunes de infraestructura, como las que La Silla revisó (muros, vías, intercambiadores, alumbrado público, intervenciones en edificios y espacios públicos), lo esperado es que la participación sea mucho mayor.  

“Si hay diez oferentes uno puede decir que está correcto y eso que podrían ser muchos más”, le explicó a La Silla un experto en contratación que conoce el entorno regional.

En la siguiente gráfica se puede consultar el número de oferentes por obra y su valor total (incluyendo adiciones). El tamaño de la esfera es proporcional a la cantidad de competidores por el contrato

Este resultado no es gratis. Es consecuencia de exigencias que restringen la libre competencia y pueden dirigir la contratación para beneficiar a un empresario o grupo de empresas en particular. 

En el gobierno de Bohórquez, por ejemplo, ha sido recurrente que sólo le acepten a los contratistas, para acreditar experiencia, contratos celebrados durante los últimos cinco años. Es decir que un constructor, que hizo muchas obras de determinado tipo hace más tiempo, no puede apalancarse de toda su trayectoria para participar. Así se va torpedeando la libre competencia.

Sobre esto, la Agencia Nacional de Contratación, en el apéndice de los contratos Plan, ha dicho que la experiencia no se agota con el paso del tiempo. Lo contrario a lo que asume la administración Bohórquez.

La Alcaldía, además, ha insistido en exigir cantidades específicas de obra a los contratistas para acreditar su experiencia y participar.

Es decir que no es suficiente con que un potencial proponente demuestre su capacidad de construir un edificio en términos generales. Adicionalmente, en contratos anteriores, debe haber trabajado cierto material o tipo de construcción en los edificios que hubiese hecho y en cierta cantidad particular.

Con esto se limita aún más la concurrencia de contratistas y no se fortalece el proceso de selección, según lo ha advertido la propia Agencia de Contratación.

“… (Las) cantidades de obras específicas no aportan al Proceso de Contratación como criterio de selección objetiva”, se lee en el mencionado apéndice.

Esto ha sido criticado por el Ministerio Público, la Sociedad de Ingenieros y el Comité Transparencia por Santander.

Salvo en casos excepcionales, como los hospitales, es lo mismo adecuar un plaza de mercado que un centro comercial u otro, la experiencia debe ser en adecuación y remodelación de edificios…Eso lo usan para direccionar el contrato

También, en el gobierno Bohórquez ha sido frecuente que se exija a los contratistas que acrediten la experiencia con contratos que representen al menos el 100 por ciento del presupuesto oficial. Esto elimina de una a los contratistas pequeños que quieran entrar a competir con los grandes jugadores.

Además, este gobierno ha caído en “sectorizar” la experiencia. Por ejemplo, para el contrato de mantenimiento de plazas de mercado sólo aceptó experiencia en intervención de ese tipo de edificios (plazas o centros de mercado) cuando, según dos expertos consultados, quien tuviera experiencia en la construcción de otro tipo de edificación también debería participar.  

“Salvo en casos excepcionales, como los hospitales, es lo mismo adecuar un plaza de mercado que un centro comercial u otro, la experiencia debe ser en adecuación y remodelación de edificios…Eso lo usan para direccionar el contrato”, le dijo a La Silla un ingeniero que sabe del tema. 

Otro de los requerimientos de la Alcaldía, que según el Comité por Transparencia y la propia Procuraduría amenazan la objetividad de la selección del contratista y restringen la participación, es la programación de la obra. La directora del Comité le explicó a La Silla que esa debe ser una labor para quien gane el contrato pero no para los eventuales competidores. 

Según el secretario de Infraestructura del Municipio, Clemente León Olaya, quien habló con La Silla, la Alcaldía reconoce el desafío que tiene en ese frente y asegura que esas condiciones restrictivas se han venido modificando para abrir más la participación. “Ha sido uno de los dolores de cabeza nuestros”, dijo León.

La Silla revisó licitaciones recientes y es cierto que algunas ya no contienen esas condiciones pero todavía no es la regla general y en cualquier caso la pluralidad de oferentes no se ha disparado. Y un requisito, como la programación de la obra, que ha sido criticado, se mantiene según le confirmó el propio León Olaya a La Silla.

Una fuente experta en transparencia, que ha seguido de cerca los procesos de la Alcaldía, considera que los ajustes de la Alcaldía (citados por León) son más fruto de la presión que han ejercido los organismos de control, que de una apuesta real por la transparencia. Y que en todo caso, por eso mismo, lo contratistas no le creen a la Alcaldía.

“Hay una desconfianza total por parte de los oferentes”. 

Lo que nos cuesta: mínimo ahorro

Esta desconfianza y baja competencia, fuera de que perjudica a los contratistas que de entrada quedan descartados, afecta también al erario; las cuentas de la ciudadanía.

Cuando en las licitaciones de cualquier entidad pública compiten muchos oferentes, como lo ha explicado La Silla en otros casos, el Estado ahorra plata pues para ganar los potenciales contratistas presentan propuestas más atractivas en términos económicos (más baratas que el presupuesto oficial). Hay una puja hacia abajo.

Cuando no hay competencia, como es frecuente en Bucaramanga, no hay incentivos para presentar ofertas más bajas y el único oferente presenta una propuesta casi exacta a la del presupuesto oficial. En otras palabras, sin puja no hay mucho ahorro.

Por ejemplo, la Alcaldía adjudicó la construcción del intercambiador El mesón de los Búcaros con la participación de un solo oferente, por un valor final de 54 mil 909 millones de pesos. El presupuesto oficial era de 54 mil 911 millones de pesos. Es decir, el ahorro fue de apenas dos millones; el 0.0036 por ciento.

Otro caso muy diciente fue el del tramo siete de la troncal norte – sur, que quedó en manos de los hermanos Valderrama Cordero, súper poderosos de la contratación en el municipio. Allí el ahorro fue de 68 mil pesos en un contrato de 9 mil 314 millones de pesos (el 0.0007 por ciento).

Lo que sucedió con el resto de los procesos de único oferente fue muy parecido. En total, en 22 de las 26 licitaciones con único oferente el ahorro fue de menos del 0.1 por ciento.

En cambio, cuando hubo más competencia, el ahorro fue más significativo. El intercambiador del Mutis (que también se ganaron los Valderrama), por ejemplo, se adjudicó con la participación de 10 proponentes. La propuesta ganadora fue por 18 mil 413 millones de pesos, contra 18 mil 691 millones del presupuesto oficial. Esto es un ahorro de 278 millones, que equivale al 1.49 por ciento. Lo mismo sucedió en los pocos procesos donde la participación superó los cinco contratistas.

El secretario de Infraestructura del municipio le reconoció a La Silla esta problemática, pero nos dijo que se “sale de sus manos” esa falta de competencia cuando se están dando, según él, las condiciones para que suceda. 

Además, atrasos y adiciones

Los pocos oferentes no son el único dolor de cabeza del gobierno liberal de ‘Lucho’ Bohórquez en Bucaramanga. También los atrasos en la ejecución de las obras. La construcción de lo que se contrata no culmina muchas veces en los plazos que se definen en los contratos. La Alcaldía y el contratista acuerdan lo que técnicamente se denomina adiciones de plazo.

“Eso en un 70 por ciento se debe al problema de redes de las empresas de servicios públicos”, le explicó a La Silla el secretario de Infraestructura municipal. Según el funcionario, en múltiples obras la Alcaldía ha tenido que reubicar redes que no estaban previstas al inicio de los contratos y eso ha generado adiciones de plazo.

Ese efectivamente es un problema común en cualquier obra pública, en Bucaramanga y en cualquier otro lado, sobre todo cuando se intervienen vías. Pero según María Juliana Acebedo, del Comité Transparencia por Santander, esa no es una justificación valida.

“Es como si a uno lo operan y no hacen exámenes antes”, dice Acebedo.

En teoría, los diseños y estudios previos deberían ser lo suficientemente exhaustivos como para prever los costos y las necesidades reales (en tiempo y en plata) de una obra. 

Además, La Silla encontró que hay atrasos significativos en contratos que no demandan una intervención relevante de redes; como la construcción del Parque Fontana (70 por ciento frente al plazo inicial), intervenciones en las plazas de mercado de San Francisco y el Kennedy (50 por ciento), el mantenimiento y el mejoramiento de escenarios deportivos, la construcción del centro de salud en el barrio Mutis, entre otras. La razón común, al menos en el papel, es que en la estructuración inicial del contrato no se identificó todo lo que requería para llevar a cabo las obras de manera adecuada. 

En muchas obras los atrasos son de meses pero también, vale aclarar, de pocos meses era el plazo original. Además, La Silla tuvo en cuenta las adiciones oficiales pero no las suspensiones, que en la práctica empeoran el panorama. 

Por ejemplo, el mejoramiento de la cancha de fútbol La Juventud se contrató para una ejecución de tres meses. Oficialmente le adicionaron cuatro meses (es decir, más del 100 por ciento de retraso). Pero realmente, entre suspensiones, la ejecución de la obra que debió durar tres meses tomó 18; del 9 de octubre de 2013 al pasado 10 de abril de 2015. 

La Silla sacó la foto completa en el siguiente gráfico y en 22 de las 51 licitaciones se registraron (muchas ya terminaron) o se han registrado atrasos de más del 50 por ciento contra el plazo original. El número dentro de la esfera corresponde a los meses de retraso que acumularon o han acumulado

Como las adiciones de plazo, también existen las adiciones de valor. Bajo estas el contratista y la Alcaldía acuerdan adicionar recursos no previstos en el presupuesto oficial ni en la propuesta ganadora de la licitación. En otras palabras, una obra le termina costando más a la ciudad de lo que se había fijado en el contrato.

De acuerdo a fuentes expertas en contratación, esto, como las adiciones en plazo, es resultado de unos estudios previos que no alcanzan a abarcar todo lo que requiere la intervención. En total, dentro de las 51 licitaciones revisadas, La Silla verificó adiciones por 36 mil 873 millones de pesos equivalente – hasta ahora – al 11.59 por ciento del presupuesto originalmente contratado. Este indicador puede seguir creciendo, teniendo en cuenta que varios contratos aún no se han liquidado y son todavía susceptibles de adiciones. Ya hay 13 licitaciones que exceden el 40 por ciento de sobrecostos. Las esferas rojas indican adiciones superiores al 49 por ciento del presupuesto original.

Los contratistas

La mayoría de las licitaciones fueron entregadas a consorcios o uniones temporales (más de 30), figuras jurídicas que asocian a dos o más contratistas. Para revisar quienes de verdad están detrás de los contratos, La Silla desmenuzó esas “sociedades” según su participación porcentual y calculó así la participación de las personas jurídicas y naturales en la torta total de la contratación.

En general, aunque en las licitaciones se presentaba un solo interesado (único oferente), ese solitario oferente no siempre fue el mismo (ni un grupo de los mismos). Entre los integrantes de las uniones temporales y los consorcios y los jugadores individuales, en el total de las 51 licitaciones, participaron 86 contratistas distintos. Es decir, en principio, la contratación no está radicalmente concentrada.

No obstante, entre todos, sí hay unos que pesan más que otros. De hecho, el 70 por ciento del total está en manos de sólo 13 jugadores (cada uno con más del 3 por ciento). Ahí están sobre todo los contratistas de las obras más cuantiosas, como las empresas de los hermanos Valderrama Cordero (Valco Ltda y la Constructora Valderrama Ltda) que se adjudicaron el 11.88 por ciento de los 354 mil 899 millones hasta ahora contabilizados. Estos figuran con participación en tres grandes obras. También, entre los pesados, está Petrolabin Ltda (que tiene dos contratos) que se llevó el 10.29 por ciento. 

Otras empresas no pesan tanto en plata pero sí son recurrentes, como Armoing S.A.S y EICON Ltda, que figuran cada una con cinco contratos distintos. Con participación en cuatro contratos registra Coinbras Ltda. Involucrados en tres de los contratos revisados aparecen Julian Serrano Gómez, la empresa Serrano Gómez Ltda, Fragua S.A.S y Edgar Leonardo Gómez Roncancio.  

Los contratistas y la magnitud de su participación, en plata y porcentaje, están relacionados en el siguiente gráfico. 

Varias fuentes sostienen que muchos de estos contratistas tienen relaciones entre sí y responden a unos pocos interesados asociados además con la clase política. Aunque de entrada, para esta historia, La Silla no lo ha indagado y por supuesto no lo ha probado, los indicios muy cuestionables – como la poca competencia, el precario ahorro para el municipios, los recurrentes atrasos y algunos sobrecostos – invitan a seguir a investigando.

Nota del editor: Para conocer la relación que pueda existir entre los propios contratistas, y entre los contratistas y la clase política que dirige la Alcaldía (y que apoyó al Alcalde en su elección), como lo aseguran diversas fuentes sin pruebas concretas, La Silla invita a sus lectores a que nos envíen todo lo que conozcan sobre el tema. Además, La Silla Santandereana hará un seguimiento a la ejecución real de las obras y para eso también queremos contar con los usuarios y sus datos.

Toda la información puede ser enviada al correo [email protected]

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