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Por Blogoeconomia · 01 de Septiembre de 2014

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Por Hernando Zuleta González

En los últimos meses, se ha discutido en los medios la conveniencia de una nueva reforma tributaria. Algunos analistas llaman la atención acerca de la necesidad de elevar el recaudo, otros argumentan que el sistema tributario actual es ineficiente e inequitativo. En general, muchos expertos plantean que se debe llevar a cabo una reforma tributaria estructural, es decir, una reforma que soluciones de una vez problemas de recaudo eficiencia y equidad.

Por supuesto, el diseño de un nuevo código tributario requiere de algún grado de consenso y su trámite parlamentario acelera la depreciación del capital político del gobierno. Tal vez por esto, la única reforma tributaria que planea sacar adelante el gobierno es mantener impuestos “temporales” (el cuatro por mil y el impuesto a transacciones financieras) y otorgar algún tipo de amnistía a los colombianos que tienen bienes en el exterior para que paguen impuestos por estos bienes. Infortunadamente, la estrategia del gobierno en este campo hace que, con una alta probabilidad, tengamos que esperar nuevas reformas tributarias en el futuro.

En las siguientes líneas argumento que se requiere una reforma más agresiva que la que plantea el gobierno, que la inestabilidad tributaria en Colombia es muy alta y tiene costos sustanciales en términos de inversión, empleo y crecimiento económico y, finalmente, que por estas razones es necesaria una reforma estructural que permita mantener una estructura tributaria estable por muchos años.

¿Por qué se necesita?

En primer lugar, en el Conpes 3726 del 2012 se estima que la Ley de Víctimas costará 60 billones de pesos en 10 años. Sin embargo, hay escenarios menos optimistas y la cifra puede llegar a 80 billones. Esto implica que la ley de víctimas demanda una suma que representa entre el 6 y 8 por ciento del recaudo tributario anual.

En segundo lugar, el plan del gobierno en lo que respecta a educación demanda un monto adicional cercano al 10 por ciento del recaudo tributario cada año.

En tercer lugar, el sector minero representa cerca del 8% del PIB, exporta gran parte de su producto y es fuente importante de recursos para el Sector Público. Los precios de las exportaciones mineras fluctúan de manera brusca y, en ocasiones, impredecible. Además las bonanzas mineras son, en general, transitorias. Por último, los booms de recursos naturales suelen producir apreciación de la moneda local y reducción del tamaño relativo de los sectores internacionalmente comercializables (enfermedad holandesa).   En resumen, la probabilidad de un choque negativo al valor de la producción minera no es despreciable y este choque generaría una caída importante en los ingresos de gobierno y obligaría a un reacomodo sectorial traumático. En este contexto, aumentar los ingresos tributarios ayuda a reducir los efectos nocivos de la enfermedad holandesa y genera el espacio fiscal necesario para enfrentar choques negativos.

En cuarto lugar, si el gobierno nacional y las FARC llegan a un acuerdo, el gasto público tendrá que aumentar de manera sustancial.

Por último, la estructura tributaria actual deja mucho que desear en términos de eficiencia y equidad.

¿Otra vez?

En los últimos 23 años se han tramitado 11 reformas a la legislación tributaria. En general, estas reformas, responden a la necesidad de acompañar  el elevado crecimiento del gasto público (la brecha entre gasto nacional e ingresos por impuestos ha incrementado significativamente desde 1990.  Ver gráfico 1). Las reformas han incrementado las tarifas de los impuestos existentes y han introducido nuevos impuestos (transacciones financieras e Impuesto al Patrimonio). Sin embargo, la base de dichos impuestos no es lo suficientemente amplia, debido a las múltiples exenciones y beneficios tributarios vigentes. Así, los aumentos en el recaudo nunca parecen suficientes y, por eso, la necesidad de volver a reformar.

El problema es que la estructura tributaria refleja la estabilidad de las reglas del juego de un país y su economía. Modelos teóricos y empíricos sugieren que un ambiente de incertidumbre puede tener efectos no despreciables para una economía, al afectar las decisiones de inversión, lo que termina reduciendo la acumulación de capital y por consiguiente, el producto nacional.

Hay tres mecanismos centrales mediante los cuales la incertidumbre macroeconómica afecta el bienestar. En primer lugar, en presencia de incertidumbre los costos relacionados con la inversión o la desinversión son más altos. Así, la incertidumbre retrasa las decisiones de inversión de largo plazo.  En segundo lugar, el consumo de los hogares se ve afectado de forma similar a la inversión; en este caso, el efecto sobre el consumo es más fuerte para el caso de los bienes de consumo durable. En tercer lugar, los costos de financiación transmiten los efectos de la incertidumbre, pues muchas veces ésta es de carácter macroeconómico y, por lo tanto, no permite diversificar. En este escenario, la incertidumbre estimula a quienes manejan excesos de liquidez a ser más cautelosos en sus decisiones de inversión.  

Los numerosos cambios a los que se ha enfrentado la legislación tributaria colombiana convierten al país en uno de los países con mayor variabilidad en las reglas tributarias. Dicha variabilidad ha tenido efectos considerables en la economía. Una encuesta realizada por The Global Competitiveness Report 2012-2013, que busca identificar problemas que dificultan realizar negocios en cada país, concluye que el 28.7% de las dificultades en Colombia corresponden a aspectos directamente relacionados con la estabilidad política y económica y la regulación tributaria del país.

¿Qué tan costosa es la inestabilidad tributaria?  

Con el fin de dar una respuesta concreta a esta pregunta un grupo interdisciplinario de la Universidad de los Andes ha emprendido la labor de construir índices de inestabilidad tributaria y realizar ejercicios estadísticos para cuantificar los efectos de la inestabilidad sobre empleo, inversión y producto.

Las bases de datos “Lex Base”, “Legis” y “Nota Tributaria” contienen información acerca de los cambios normativos de la tributación tanto a nivel agregado como sectorial.  En general, estas bases permiten hacer seguimientos a los impuestos nacionales y locales, y en particular, al impuesto sobre la renta y su complementario de ganancias ocasionales, el IVA y a los aranceles para las últimas décadas.  De este modo, a partir de estas bases, es posible construir un índice de estabilidad tributaria y estudiar si las principales variables  de desempeño (agregado y sectorial) son sensibles a la inestabilidad tributaria.

En el gráfico 2 se presenta la evolución del índice agregado. Aunque no se reporta en el gráfico, también hemos construido  índices de inestabilidad por tipo de impuesto (IVA, Impuesto de Renta, etc.)  El valor promedio del índice para el período 1988-2014 es de 3.28.

Aunque el trabajo no está completo resultados preliminares sugieren que la inestabilidad en cualquier tipo de impuesto (IVA, Retención en la fuente, personas naturales y jurídicas, timbre) tiene efectos negativos sobre el crecimiento del PIB.  En particular, en ausencia de cambios en impuestos el crecimiento económico hubiera sido superior en 1.3% anual durante el período 1998-2014.

El índice general de inestabilidad (IET) tiene un efecto negativo y significativo sobre la inversión. Este impacto negativo no es inmediato sino tiene un efecto rezagado sobre la formación bruta de capital.

En general, el efecto que generan los índices de inestabilidad por tipo de impuestos va en línea con el impacto generado por el índice agregado. Los efectos son negativos y significativos para el primer rezago.  El impuesto cuya inestabilidad genera mayor caída en la inversión es la retención en la fuente.

En principio, la implicación inmediata de estos resultados sería dejar la estructura tributaria en su estado actual. No obstante, esta opción es inviable dadas las necesidades de gasto público. Adicionalmente, la estructura actual es inconveniente por razones de equidad y eficiencia.

En este orden de ideas, resulta clara la necesidad de una reforma tributaria estructural que eleve el recaudo como proporción del PIB y permita mantener una estructura tributaria estable por muchos años y, de ser posible, que reduzca distorsiones y no sea regresiva.

Gráfico 1:

Gráfico 2:

 

Comentarios (12)

DIDUNDI

01 de Septiembre

3 Seguidores

Hago caso omiso de sus numeros y conceptos tecnicos.
Padecemos de una "ref...+ ver más

Hago caso omiso de sus numeros y conceptos tecnicos.
Padecemos de una "reformitis aguda cronica" en TODOOO. Nos acostumbramos q ante el mas minimo problema, lo primero es pensar en una reforma, normalmente coyuntural a poco tiempo, despues nos sentamos a esperar la nueva crisis y asi sucesivamente. Los organismos de recaudo no estan haciendo bien la tarea, la evasion de impuestos con sus diferentes modalidades es uno de las soluciones a corto plazo q se eluden. Y si de hablar de reformas se trata, psss Toca implementar una q tenga visos de CAMBIOS, y de eso pocon pocon, mejor dicho NADA. Asi suene muy mamerto.
El " hagamosloo bien esta vez" suena a estribillo de cancion vieja y trasnochada, no es Nuevo, y lo peor no sera el ultimo, 11 reformas en 20 años hablan por sí mismo.

Blogoeconomia

01 de Septiembre

68 Seguidores

Didundi,

El punto es que si no se hace una reforma estructural seguir...+ ver más

Didundi,

El punto es que si no se hace una reforma estructural seguirá habiendo reformas cada dos años y eso es costoso en muchos sentidos.

De su primer párrafo entiendo que está de acuerdo en que no se debe seguir reformando el código tributario cada dos años y con que se necesitan cambios de fondo.

Daniel Lacouture

02 de Septiembre

0 Seguidores

De acuerdo, el gobierno debe realizar una reforma estructural que permita aume...+ ver más

De acuerdo, el gobierno debe realizar una reforma estructural que permita aumentar el recaudo por muchos años y sustentar el creciente gasto público.
Pero, ¿por qué hay que aumentar el gasto? Entiendo lo del proceso de paz y todo el gasto que ello conlleva, pero la solución no será aumentar el gasto hasta el infinito cuando se tengan nuevas necesidades, porque como todos sabes, las necesidades no acabarán con el proceso de paz.
Creo que todos piensas en que se necesita más plata para gastar pero nadie piensa en que mantener el gasto debe ser una opción a considerar.

Blogoeconomia

03 de Septiembre

68 Seguidores

Doctorsísimo,

De acuerdo, la racionalización del gasto ayudaría mu...+ ver más

Doctorsísimo,

De acuerdo, la racionalización del gasto ayudaría mucho. No obstante, creo que para las necesidades de gasto que enfrentará el gobierno en los próximos años el mecanismo de racionalización no será suficiente.

chjarami

03 de Septiembre

1 Seguidores

Hola Hernando,
Con un recaudo del 15% del PIB y la presión de gasto creci...+ ver más

Hola Hernando,
Con un recaudo del 15% del PIB y la presión de gasto creciente, que es explícita en la CPN e implícita en la evolución de educación, salud y pensiones, uno tendría que ser muy denso de entendedera para no considerar incierto el tema tributario. Esa situación era aun peor en los 90's.
El punto es que no me queda claro cómo puede hablar uno de incertidumbre unos años y otros no desde digamos 1994, o el año en que despertamos de la ilusión de que con el Cusiana seríamos Venezuela II. La necesidad de recaudo ha sido permanente; los años específicos en que se han hecho las reformas son incidentales.
Es como decir que solo los días en que efectivamente llueve en el Chocó hay incertidumbre sobre la lluvia. Es el Chocó: la alta probabilidad de lluvia es permanente.

Blogoeconomia

03 de Septiembre

68 Seguidores

Hola Chjarami,

Estoy de acuerdo, desde los noventa el gasto público ...+ ver más

Hola Chjarami,

Estoy de acuerdo, desde los noventa el gasto público ha sido creciente de manera que la necesidad de elevar el recaudo también ha sido creciente. El problema es que nunca se ha planteado una reforma que permita dejar el código tributario inalterado por 10 años o más.  

El índice de inestabilidad refleja la cantidad de cambios por trimestre. En los ejercicios empíricos hemos usado diferentes modelos, unos con rezagos otros con promedios móviles, etc.   Aunque se puede discutir el canal, el punto central es que los cambios frecuentes tienen efectos nocivos sobre inversión y sobre crecimiento.

chjarami

03 de Septiembre

1 Seguidores

Hola Hernando,
Sugerencias: número de conceptos emitidos por la Dian. Son...+ ver más

Hola Hernando,
Sugerencias: número de conceptos emitidos por la Dian. Son un mejor indicador de la confusión ante temas tributarios. Leyes y decretos miden cambios de política, cuya relación de causalidad con la incertidumbre es debatible, dado que una reforma que responde a necesidades claramente reconocidas de hecho disminuye la incertidumbre (Como dice el paper, policy is forward-looking.) Los conceptos miden la necesidad de preguntarle a la Dian qué demonios quieren decir esas leyes y decretos, y reflejan complejidad, ambigüedad, contradicciones o mal diseño de la ley.
Chjh

Blogoeconomia

04 de Septiembre

68 Seguidores

Muchas gracias por la sugerencia.

Muchas gracias por la sugerencia.

alejandro alegre

03 de Septiembre

0 Seguidores

LAs reformas tributarias en Colombia se parecen como el que ahorra en un bolsi...+ ver más

LAs reformas tributarias en Colombia se parecen como el que ahorra en un bolsillo roto nunca lo ca a llenar y el estado colombiano hace con el pueblo como el macabro chiste del argentino que tenía un chanchito y no queria devorarlo de una sola cez sino por pedacitos esa es nuestra triste verdad

DIDUNDI

04 de Septiembre

3 Seguidores

No más reformas, ni siquiera estructurales, se requiere de un CAMBIO, partien...+ ver más

No más reformas, ni siquiera estructurales, se requiere de un CAMBIO, partiendo del modelo económico. Y ese no está en discusión.
X lo tanto en 20 años estaremos viendo el relevo de los blogeconomistas pidiendo seriedad en una REFORMA MÁS; y quien quita, hasta los mismos pueden SER.
Nairo se cayó, Murió Cerati, xq' será q a la gente buena le ocurren cosas malas?, y los malos siguen reidos de la viDa burlándose de todo y de todos.

Jorge Andrés dapena

18 de Septiembre

0 Seguidores

Antes que nada seria bueno exigirle al gobierna una mejor gestión y más tran...+ ver más

Antes que nada seria bueno exigirle al gobierna una mejor gestión y más transparencia en la gestión de los recursos. 2 billones en publicidad (mermelada para sus amigos de los medios). Veo que las personas comentan temas un poco técnicos y yo quiero preguntarles ¿si alguno de ustedes siendo socio de una empresa le daria más y más recursos a un mal gerente?. Eso me pasa a mi y creo que a muchos colombianos, es normal resistirse a tributar más si el dinero de los impuestos no se va a ver reflejado en mejoras a la calidad de vida y en progresop para el país.

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