Derecho y territorio. Una mirada a la participación ambiental: ¿consulta ambiental obligatoria?

En este paper analizaremos el concepto de participación ciudadana a próposito de la sentencia T-361 de 2017 de la Corte Constitucional en materia del proceso de delimitación de los páramos en Colombia. De igual forma discerniremos en torno a los cánones  exigidos en esta providencia judicial, ¿surge una consulta ambiental obligatoria?.

Luis Felipe Guzmán Jiménez
Luis Felipe Guzmán Jiménez
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02 de Diciembre de 2017

 

Hace unos días fue proferida la sentencia T-361 de 2017 de la Corte Constitucional con ponencia del magistrado Alberto Rojas Ríos, la cual resuelve la acción de tutela incoada por la representante legal de la Corporación Colectivo de Abogados Luis Carlos Pérez y varios miembros del Comité para la Defensa del Agua y del Páramo de Santurbán, en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). Quienes presentaron sus reproches jurídicos al proceso de delimitación del páramo de Santurbán (realizado mediante la Resolución 2090 de 2014), alegando varios derechos vulnerados con especial énfasis en el derecho fundamental de participación dado que a los actores se les impidió intervenir en el proceso de delimitación.

La sala de revisión (compuesta por los magistrados José Antonio Cepeda Amarís, Carlos Bernal Pulido y Alberto Rojas Ríos) decide dejar sin efecto la Resolución 2090 de 2014 y ordena al MADS que vuelva a realizar el proceso de delimitación del referido páramo, con algunos requerimientos para el desarrollo del mismo, y modula los efectos del fallo, pues la perdida de vigencia del mencionado acto administrativo será un año después de su notificación, con el fin de no generar una desprotección al ecosistema estratégico.

Recordemos un poco algunos aspectos de la delimitación de paramos páramos en Colombia, en primer lugar, este proceso no esta está reglado en ninguna norma jurídica, pero la actuación administrativa del MADS, en cabeza de la Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, el Instituto Alexander Von Humboldt y las corporaciones autónomas regionales vienen ejerciendo la actividad administrativa a buen ritmo (como se observa en la imagen), pues a la fecha, de los 36 complejos de paramos páramos, 20 han sido delimitados (es decir, son 787.295 las hectáreas cartografiadas, ubicados en 16 departamentos e involucran a 26’944.427 habitantes de estas regiones). En segundo lugar, la delimitación de los ecosistemas estratégicos del país hace parte de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano en el cumplimiento de las metas Aichi (como se evidencia en el V Informe Nacional de biodiversidad de Colombia ante la Convenio de Diversidad Biológica [CDB], 2014).

Ahora bien, continuando con el análisis del fallo respectivo, de las múltiples preguntas que surgen en los tiempos posmodernos con estos fallos, planteamientos, interrogantes, cuestiones y reparos de este fallo, que resulta interesante analizar: ¿cuál es el grado de activismo del fallo? ¿ está legitimado el juez constitucional para construir una política pública que garantice la participación ambiental en el proceso de delimitacion delimitación de páramos, o por el contrario, está excediendo sus funciones y desplazando las competencias de la administración? ¿existe una consulta previa ambiental obligatoria? ¿cuál es el contenido axiológico del derecho a la participación ciudadana en materia ambiental?

Para intentar dar insumos a estas cuestiones, analizaremos el fallo mencionado bajo la metodología que hemos aplicando en el análisis del fenómeno del activismo judicial, en este caso de la Corte Constitucional y el impacto en la construcción de políticas públicas de carácter ambiental, la cual esta compuesta de tres elementos centrales: reconocimiento del derecho, medidas de implementación y medidas de seguimiento (Guzmán Jiménez, 2017).

Elemento de análisis

Sentencia T-361 de 2017

Reconocimiento del derecho

 

El «derecho tutelable» es la principal variable para catalogar o no, a un juez activista «se considera que un tribunal es activista moderado si sigue al menos un enfoque moderado de los derechos, es decir reconoce su exigibilidad judicial, aun cuando establezca restricciones procesales o sustantivas al cumplimiento judicial» (Guzmán Jiménez, 2017, p. 34).

 

La Corte Constitucional reconoce el derecho a la participación ambiental y le da contenido axiológico: a) el acceso a la información pública; b) la participación pública y deliberativa de la comunidad; y c) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos normativos. En el caso en concreto establece que en materia de delimitación de páramos será necesario que la Administración busque «el consentimiento libre de la ciudadanía, a través de un consenso razonado». Este canon exigido para estos procedimientos solo era propio para las consultas previas (así se evidencia en la jurisprudencia constitucional), pero la Corte lo hace extensivo para la delimitación de páramos, es decir, ahora en estas actuaciones administrativas se requerirá el “consentimiento previo, libre e informado” de las comunidades.

Se omite por parte del alto tribunal constitucional un ejercicio hermenéutico finalístico de la Resolución 2090 del 2014, el cual es evidente, la conservación y preservación del medio ambiente, es una materialización de los mandatos constitucionales (articulo 79) y se omite el carácter técnico y científico, característica propia de la delimitación de los páramos.

Medidas de implementación

 

Las medidas de implementación son las soluciones materiales que se dan por parte de los jueces, en este caso «pueden adoptar soluciones fuertes o débiles, lo cual variara teniendo en cuenta la amplitud de las órdenes judiciales y el grado de obligatoriedad y perentoriedad de las mismas» (Guzmán Jiménez, 2017, p. 35)

Las medidas judiciales de implementación implementación en este caso, se refieren a mandatos dirigidos a la administración para la adopcion de un procedimiento según la tipologia que ha planteado Lorenzetti (2008), en este caso, se le ordena al MADS que en el término de un año siguiente a la notificación de la presente providencia, «emita una nueva resolución para delimitar el Páramo en las Jurisdicciones Santurbán – Berlín, acto administrativo que deberá expedirse en el marco de un procedimiento previo, amplio, participativo, eficaz y deliberativo».

En este punto, son censurable censurables dos aspectos: en primer lugar, el juez de tutela presenta esta consulta ambiental obligatoria «absoluta e irrestricta», lo cual genera dudas atinentes a la proporcionalidad y razonabilidad de la medida adoptada, y en segundo lugar, en materia de «inmediatez de la acción de tutela» y por ende de las medidas adoptadas por el juez, las cuales deberían buscar la eficacia, la pertinencia y la oportunidad, lo cual no se evidencia con el fallo luego de tres años de haberse delimitado el paramo páramo (como lo hizo el magistrado que salvo su voto).

 

Medidas de seguimiento

 

El seguimiento de los fallos es un elemento central del fenómeno del activismo «pues está presente la voluntad del tribunal de intervenir de forma activa en el proceso de implementación de las órdenes o remedios tomados en los casos estructurales, y lo hace fijando además plazos y valores de referencia, y en ciertos casos dicta nuevos fallos que reconocen los progresos y avances y estimula nuevos espacios de discusión» (Guzmán Jiménez, 2017, p. 36)

Las medidas de seguimiento adoptadas en el fallo en mención son tres, en primer lugar, vigilancia, apoyo y acompañamiento a lo ordenado en el mismo a cargo de la Defensoría del Pueblo y de la Procuraduría General de la Nación, en segundo lugar, actuar como veedores los funcionarios de las entidades territoriales departamentales de Santander y Norte de Santander, municipales de Bucaramanga, Vetas, California, Suratá y Cúcuta, al igual que las autoridades ambientales de la región, y en tercer lugar, para todas las partes involucradas en el fallo, les asigna una medida de seguimiento por lo tanto deberán remitir cada cuatro meses un informe conjunto sobre el cumplimiento de la presente decisión al juez de primera instancia del mismo. Es decir, son medidas según Tushnet (2009) fuertes y denotan un alto nivel de activismo e intervencion posterior al fallo.

Teniendo en cuenta lo anterior, este es un fallo activista fuerte (Guzmán Jiménez, 2017), esta afirmación se construye luego del análisis de los tres elementos descritos et supra, es evidente que el juez de tutela en este caso busco resolver un problema estructural y es el déficit de legitimidad y gobernanza en la toma de decisiones ambientales que afronta el Sistema Nacional Ambiental, (es decir, una falta de justicia ambiental en sede administrativa) pero mal haría el juez en diseñar un elementos para un procedimiento específico en materia de regulación ambiental, olvidando la necesidad de hacer una reforma estructural a este sistema. Decisiones como está, evidencian la urgencia de regular el procedimiento establecido para la revisión eventual de los fallos de tutela, el cual a la fecha  es discrecional a cargo de la Corte Constitucional (artículo 33 del Decreto 2591 de 1991), sin motivación expresa y según su criterio, se decidirá que sentencias de tutela habrán de ser revisadas.

El fallo analizado sumariamente genera unos efectos «directos y materiales» en el proceso de  políticas públicas en materia ambiental, toda vez que ordena, unos elementos para el diseño del procedimiento para la delimitación de los paramos páramos en Colombia, por lo tanto, el MADS tendrá que diseñar una nueva estructura para abordar este proceso y así evitar que las futuras delimitaciones generen conflictos ambientales, incluyendo «pasos mínimos que debe dar en el desarrollo del proceso de delimitación para garantizar el derecho citado». Sumado a esto se exige en el fallo la obtención de «consentimiento libre de la ciudadanía», esto es equiparable a lo exigible a las consultas previas (para comunidades indígenas).

Finalmente, el territorio y las competencias administrativas siguen siendo la manzana de la discordia, las tensiones y los conflictos, esta situación no es nueva en el contexto del país, «caracterizado no solo por un centralismo centenario, sino también por la proverbial arrogancia de las autoridades centrales, alimentada a través de los años por el vasallaje de los mandatarios territoriales, la desconfianza del poder central hacia ellos» (p. 167). Consideramos que esto evidencia la necesidad de poner en marcha la cooperación constitucional, la cual busca no solo la promoción del dialogo, sino el cambio en la dimensión institucional de ver los derechos y conciliar los distintos modelos (que son antagónicos) de gestionar el territorio, pero no optar por llenar de contenidos axiológicos a derechos fundamentales como es la participación ciudadana, realizando esfuerzos argumentativos para hacerla ver como una «condición necesaria para la vigencia del Estado Constitucional».

 

Bibliografía

Guzmán Jiménez, L.F (2017). El activismo judicial y el impacto en la construcción de politicas públicas ambientales. Analisis de caso en el derecho jurisprudencial de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

El Espectador (6 de noviembre de 2017). Corte Constitucional tumba delimitación de páramo de Santurbán. Recuperado de

El Tiempo (6 de noviembre de 2017). Corte Constitucional tumba delimitación del páramo de Santurbán. Recuperado de

Lorenzetti, R. (2008). Teoría del Derecho Ambiental. México: Editorial Porrúa.

Santaella Quintero, H. (2016). Un territorio y tres modelos de gestión: analisis de la necesidad de armonizar y constitucionalizar las competencias urbanisticas, ambientales y mineras sobre el territorio. En: «Minería y desarrollo. Historia y gobierno del territorio minero» Bogotá: Universidad Externado de Colombia, (pp.166-225).

Semana (11 de noviembre de 2017). Santurbán: vuelve la incertidumbre. Recuperado de

Semana Sostenible (7 de noviembre de 2017). . Recuperado de   

Tushnet, M. (2009). Weak courts, strong rights: judicial review and social welfare rights in comparative Constitucional Law. Princeton: Princeton University Press.

 


La participación ciudadana en materia ambiental tiene varias funciones, en primer lugar, preventiva (disminuye los conflictos ambientales, aumenta el entendimiento de los eventuales impactos ambientales; especifica las alternativas para mitigar las consecuencias negativas de la administración de los recursos naturales); en segundo lugar, compensatoria (reconoce la necesidad de compensar a las comunidades afectadas con la medida de gestión, y establece la manera de realizarlo), y finalmente, dialógica (determina las prioridades de la comunidad y abre espacios de diálogo para implementar un desarrollo sostenible, facilita una gestión ambiental transparente, y genera consensos sobre el manejo de los recursos naturales).

La participación ciudadana es una de las manifestaciones de la justicia ambiental, la cual tiene dos sedes, en primer lugar, sede administrativa, en este caso el ordenamiento jurídico colombiano prevé unos mecanismos que son: i) las audiencias ambientales (art. 72 de la Ley 99 de 1993); ii) la intervención en procedimientos administrativos ambientales iniciados para la expedición, modificación, o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan perturbar el medio ambiente, o para la imposición o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales (título X de la Ley 99 de 1993); iii) el derecho de petición (art. 23 CP); iv) el derecho de la consulta previa de las comunidad étnicas (Convenio 169 de la OIT) y de la población en general cuando la Constitución y la ley establezcan ese trámite de concertación (art. 46 Ley 1437 de 2011); v) las veedurías ciudadanas (Ley 850 de 2003); y vi) la participación en procesos de planificación ambiental (art. 80 CP). Y en segundo lugar, sede judicial, los artículos 86, 88, 87 y 241 de la Constitución, así como los Decretos 2067 y 2591 de 1991, y las Leyes 393 de 1997, 472 de 1998 y 1437 de 2011 establecieron varias herramientas judiciales que tienen la finalidad de proteger el derecho al ambiente sano y promover ante los jueces una intervención en esa materia, como son las acciones de: i) tutela; ii) popular; iii) grupo; iv) cumplimiento; v) inconstitucionalidad; y vi) el medio de control de nulidad simple ante la jurisdicción contenciosa.