Rogue-One: Las Farc, el 902 y La Reforma Rural Integral

La Línea de Investigación en Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial del IEI-Javeriana Cali, revisó la estructura de los diferentes proyectos que se presentaron en torno a la RRI. Para tal efecto, se analizaron 4 iniciativas del decreto ley, por medio de diagramas y  se hace un trabajo cuidadoso de revisión a la versión final del 902.

Carlos Duarte
Carlos Duarte
Línea de Investigación en Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial del Instituto de Estudios Interculturales - Universidad Javeriana de Cali.
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21 de Junio de 2017

"El cambio de color político en los funcionarios públicos no es una revolución, si al cumplirse no lleva a cada nueva posición adquirida una orientación nueva, un nuevo concepto administrativo, dando por resultado una trascendental modificación en la vida pública, en determinado sentido político"

Alfonso López Pumarejo - Mayo 1 de 1936.

 

La importancia del Punto 1 “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral- RRI”, en la arquitectura del acuerdo de Paz de la Habana no admite ninguna discusión.

A partir de la anterior premisa es posible dimensionar el teatro del absurdo por el que ha tenido que cursar el Decreto Ley 902 que crea en la práctica el Fondo de tierras y la Reforma Rural Integral (RRI). La copiosa producción de reflexiones, aportes y criticas tienden a confundirse con las múltiples versiones legislativas en torno a este tema. Por eso, desde la Línea de Investigación en Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial del IEI-Javeriana Cali, nos pareció necesario revisar la estructura de los diferentes proyectos de ruralidad que se desarrollan y co-evolucionan en torno al Fondo de Tierras y la Reforma Rural Integral, guardando como marco comparativo la Ley 160 de 1994. Para tal efecto, se presentan diagramas que apuntan a develar el diseño temático y funcional de cada una de las propuestas legislativas objeto de observación. En total se analizaron 4 iniciativas de decreto ley: i) las primeras versiones que trabajó el gobierno a lo largo del mes de abril del presente año; ii) la propuesta que elaboró CESPAZ; iii) la versión aprobada por la CSVI el 12 de mayo. Para finalizar, iv) se hace un trabajo cuidadoso de revisión a las principales innovaciones en materia de política de tierras rurales que contiene la versión final del 902, fijando una particular atención en las modificaciones realizadas por la Comisión de Étnica para la Paz. 

 

EL TRÍPTICO DE NUESTRAS REFORMAS AGRARIAS Y LA LEY 160 COMO LÍNEA BASE DEL ANÁLISIS

El universo de las políticas que permiten el acceso a la tierra, generalmente se dividen en dos grandes vías. De un lado, reformas agrarias distribucionistas, erigidas en torno a políticas de adjudicación y formalización de la propiedad sobre tierras baldías de la nación; y, de otro lado, reformas agrarias redistributivas, las cuales, a su vez, pueden responder a modelos de orden coercitivo o a injerencias estatales sobre el mercado asistido de tierras.

Como bien lo han mostrado los trabajos de Catherine Legrand, las políticas republicanas del siglo XIX hasta la segunda década del siglo XX, significaron un primer ciclo de acceso y formalización de nuestras tierras rurales que se soportaron sobre un modelo distribucionista, adjudicando y legalizando grandes extensiones de tierras baldías a prestamistas internacionales o a elites regionales de la naciente república.

Es de anotar, como fácilmente se puede colegir del modelo republicano, que no por implementar políticas de acceso o formalización de la tierra, se modernizan las prácticas productivas o se democratiza la tenencia de la tierra. Fue así como a contrapelo del modelo anterior, a lo largo del siglo XX se intercalaron varios intentos por liberalizar la propiedad y racionalizar la producción rural. En dicha dirección, la reforma constitucional de 1936, antepuso a la noción del "derecho natural", la del "deber social"; posibilitando que la Ley 200 estableciera que la propiedad sobre la tierra es una función social que implica obligaciones. Es decir, aquella tierra que no demuestre su uso productivo, debería retornar a la nación para ser nuevamente adjudicada. Posteriormente, la Ley 135 de 1961, buscó evitar la concentración de la tierra y reducir su fraccionamiento antieconómico, introduciendo el concepto de Unidades Agrícolas Familiares – UAF. El acumulado de medio siglo de esfuerzos discontinuos, buscó soportarse en una nueva tecnología estatal: la organización social de los sujetos de reforma agraria. En dicho contexto, vería la luz la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos – ANUC, quizás la más poderosa e incluyente organización rural que ha tenido lugar en la historia moderna de nuestro país.

Como era de esperarse, ante las anteriores dinámicas, sobrevendría una fuerte reacción conservadora que se materializó en el Pacto de Chicoral (Ley 4 de 1973); este último significaría un freno de mano estatal a las dinámicas de acceso a tierras para comunidades campesinas. Finalmente, cierran este ciclo medio de reformas agrarias, la ley 35 de 1982 y la Ley 30 de 1988. Este largo corpus de políticas agrarias, si bien se especializaron en dinámicas distributivas, fueron adquiriendo incisivos dientes de corte redistributivo, que a falta de uso terminaron por atrofiarse.

Posteriormente, hacia 1994 nos topamos con la Ley 160, la cual ha orientado durante las últimas dos décadas el acceso a la tierra y, por eso mismo, es la línea base de cualquier análisis al respecto.  

La implementación de la Ley 160 estuvo en un primer momento bajo la responsabilidad del INCORA, luego del INCODER y actualmente se encuentra bajo el liderazgo de la Agencia Nacional de Tierras - ANT. Como puede apreciarse en el Diagrama No 1 (VER ANEXOS al final de este texto), la estructura de esta Ley se encuentra afirmada en seis pilares de promoción al acceso de la propiedad para los trabajadores rurales:

  • Caps. IV, V, VI y VII: subsidio y créditos para acceder individualmente a la propiedad rural por medio del mercado asistido de tierras, así como la caracterización de las posibles tipologías de negociación (campesino – propietario, Estado – propietario y la expropiación como último recurso);  

  • Caps. IX UAF: es la unidad de medida para asignar tierra que sea comprada de fondos estatales o de los baldíos de la nación, con destinación específica para campesinos bajo la metodología de zonas relativamente homogéneas

  • Cap. XIII: Colonizaciones, Zonas de Desarrollo Empresarial y Las Zonas de Reserva Campesina – ZRC. Mientras que las Zonas de Desarrollo Empresarial son el antecedente directo de las ZIDRES, las cuales nunca llegaron a implementarse porque los estándares eran poco atrayentes para el sector privado; las ZRC se pensaron como un procedimiento para rescatar la importancia del sujeto campesino garantizando la protección colectiva de sus derechos territoriales;

  • Cap. XII Baldíos: no podrán ser beneficiarios de adjudicación la persona natural o jurídica cuyo patrimonio neto exceda los 1000 salarios mínimos legales mensuales

  • Cap. XIV: Resguardos indígenas

  • Caps. X y XI: procedimientos agrarios de extinción del dominio privado para clarificar la propiedad y recuperar baldíos indebidamente adjudicados.

Un balance a mano alzada de la Ley 160, nos llevaría advertir en primer lugar, que, a pesar de ser una Ley de Reforma Agraria, esta inaugura un tercer y último ciclo de políticas rurales que guarda en su interior una fuerte óptica neoliberal, bajo la cual se pretendió otorgar un rol protagónico a la intervención sobre el mercado asistido de tierras, por encima de cualquier otra regulación. En segundo lugar, luego de dos décadas de su promulgación, ha sido evidente que frente a la magnitud de la inequidad en la distribución de las tierras rurales, otorgarle un peso tan preponderante a los créditos y subsidios para que el mercado regule la forma como los campesinos accedan a la tierra, no fue más que una quimera neoliberal. En tercer lugar, los procedimientos agrarios para asignar los baldíos o para recuperarlos en caso de ser indebidamente adjudicados, se convirtieron en enclaves de la corrupción generalizada, que no solo llevaron a la eliminación del INCORA e INCODER, sino que plantaron la semilla de la duda sobre los derechos de propiedad rural. En quinto lugar, ha sido imposible para las entidades responsables de administrar las tierras de la nación contar con sistemas de medición e información confiables para la toma de decisiones. Varios ejemplos saltan a la vista en el ámbito señalado anteriormente: el país no ha podido determinar la cantidad de tierra baldía que aún posee, tampoco se tiene certeza de la cantidad de tierra que el sector indígena posee o puede aspirar de acuerdo a la normatividad vigente; aún no se conoce la compatibilidad de los resultados del último Censo Nacional Agropecuario frente a la Evaluaciones Agropecuarias Municipales – EVAs; y, pese a la necesidad de actualizar las mediciones de UAF, el país aún adolece de mediciones adecuadas y metodológicamente comparables en este sentido, por lo que aún se continua trabajando bajo la resolución 041 de 1996 y 020 de 1998, ejercicios que a la luz de la información contemporánea a parecen como poco técnicos y rigurosos. En sexto y último lugar, ha sido prácticamente imposible que las figuras de ordenamiento o de gobierno territorial étnica o de ordenamiento campesino se implementen bajo mecanismos técnicos y participativos; por el contrario, cualquier debate al respecto inevitablemente es politizado, produciendo la emergencia de conflictividades territoriales a lo largo y ancho de la ruralidad; brindando la apariencia de un des-ordenamiento territorial rural generalizado.

A partir del anterior escenario revisemos a continuación cuales fueron los diferentes proyectos de Ley que gobierno y entidades académicas radicaron ante la CSVI; así como el Decreto final que fue aprobado luego del proceso de Consulta Previa por parte de las comunidades étnicas.

 

LA PROPUESTA DE GOBIERNO: LEY DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD RURAL.

En el Diagrama No 2 (VER ANEXOS al final de este texto) se puede advertir la estructura del proyecto de Ley que el gobierno tenía a lo largo del mes de Abril de este año, cuando comenzó los ejercicios de socialización de la iniciativa, en distintas ciudades del país. Esta primera iniciativa está constituida por un robusto corpus de 170 Artículos, mientras que la versión aprobada se redujo a 82. Salta a la vista que la intención fue aprovechar el escenario del Fast track para crear una nueva Ley de Tierras, cuya principal característica era desligarse del antiguo apellido de “Reforma Agraria”, adoptando el nuevo paradigma de “Ordenamiento Social de la Propiedad Rural”. Como todos sabemos, y como la comisión de académicos recomendó, la anterior intención no prosperó en la medida que transgredía profundamente el alcance de los Acuerdos de Paz.

Sin embargo, conviene revisar el articulado propuesto en la medida que deja entrever los principales elementos que desde el establishment burocrático se piensan como necesarios, y que seguramente constituirán la agenda legislativa gubernamental a mediano plazo. En el Diagrama No 2, aparecen resaltados en letras color rojo los ítems de la Ley que no prosperaron, y sobre los cuales nos enfocaremos en este apartado, para progresivamente ir fijando la mirada en aquello que sí se aprobó en la última versión del Decreto Ley 902 de mayo 29 de 2017.

  • Amnistía sobre las acumulaciones indebidas de UAF: este ha sido uno de los temas que mayor escándalo viene provocando en los últimos años, en particular frente a las denuncias de acumulación de UAF que varios conglomerados agroindustriales protagonizaron en la Altillanura colombiana (Ir ). Frente a esta problemática, en el Titulo III de Seguridad Jurídica, el Art 49 anunciaba: “Particulares que con posterioridad al 5 agosto de 1994 hubieren violado el inciso 9 del art 72 de la Ley 160 podrán celebrar con la ANT contratos de uso sobre estos predios entregando la propiedad al estado o preservar la propiedad compensando al Estado con un predio alternativo de acuerdo con el Art 90 de la prevista Ley. En caso que el particular no acceda la ANT recuperara el predio.”  

  • Convivencia entre el régimen de UAF y las UPR: la Ley de ZIDRES, en la medida que busca incentivar los modelos de agricultura agroindustrial anuncia una medida de adjudicación diferente a las UAF, ya que esta última está pensada en términos de economía familiar campesina. Pues bien, en los Títulos I y IV se le da a esta nueva unidad medida el nombre de Unidades de Producción Rural (UPR) y en teoría la armoniza con el régimen de las UAFs. El articulo 72 caracterizó las UPR como sigue: “[…] empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola, pesquera o forestal cuya extensión puede exceder la UAF por requerir mano de obra en cantidad superior a la familia beneficiaria, para el desarrollo de un proyecto productivo rentable cuyos ingresos mensuales deben superar los 2 salarios mínimos legales mensuales” La UPR consta de una área de terreno que puede coexistir con el derecho de dominio de hasta una UAF, mientras que el uso puede exceder las UAFs a partir de su arrendamiento. De igual modo, el Art 73 aclaraba que: “[…] solo se podrán autorizar acceso en UPR en las zonas focalizadas objeto de barrido predial y cuando no exista en la zona demanda de aspirantes a programas de tierras que sean potenciales beneficiarios de UAFs”.

  • Diseño de un órgano de medición e información confiable para la toma de decisiones: en este ítem, el proyecto de Ley desarrollaba la creación de un Observatorio de Tierras de la Nación - OTR. Vale la pena subrayar que la obligación de crear un OTR ya existe desde el Decreto 2363 que crea la ANT, sin embargo, en el Art. 52 le aseguraba el acceso en tiempo real a la información necesaria para su operación de parte de las otras entidades estatales y advertía que aquellos: “[…] servidores públicos que obstruyan el acceso a la información incurrirán en falta gravísima, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar”.

  • Innovaciones sobre las figuras de ordenamiento social de la propiedad rural: además de las ya mencionadas Zonas de Reserva Campesina – ZRC, se planteó la creación de Zonas Estratégicas de Interés Agropecuario - ZEIA. El Art 83 desarrollaba el Art 65 de la Constitución Política argumentando que: “Sin perjuicio de los derechos adquiridos, las actividades agropecuarias cuyo fin sea la producción de alimentos para consumo humano serán oponibles y de carácter preferente respecto de cualquier otra actividad económica y gozara de especial protección.” De este modo las ZEIA buscaban asegurar que las áreas rurales contiguas a las zonas urbanas se destinaran principalmente a la producción agrícola, pecuaria, acuícola y pesquera o forestal como actividad de utilidad pública e interés social, cuyo fin sea la producción de alimentos para el consumo humano. De otra parte, el Art. 82 también planteaba una modificación de gran calado para la formalización de 7 millones que plantea el Fondo de Tierras del acuerdo de la Habana. cuya función sea de amortiguación previo concepto de Min ambiente.

  • Cumplimiento de la Función Social de la Propiedad: el Capítulo IV del Título IV mantenía el espíritu de la Ley 200, pero lo aterrizaba en dos niveles importantes. De una parte, señalaba que no era posible la expropiación de los predios rurales arguyendo circunstancias atenuantes de fuerza mayor como una situación de desplazamiento forzado, en las que persista la imposibilidad de retorno al predio. Aunque lo anterior parece obvio, el juicioso trabajo de . De otra parte, el Art. 96 proponía instituir sanciones económicas a título de multa por inexplotación económica, previas al proceso de extinción de dominio. Los recursos que se desprendieran de las sanciones económicas integrarían el Fondo de tierras de la ANT.  

  • Afectación sobre el régimen de dotación y titulación de tierras para comunidades indígenas: el Art. 162 sobre Necesidades de tierras de comunidades étnicas, se refería a la posibilidad de restructuración y ampliación de los resguardos de origen colonial, quizás uno de los temas más espinosos de la jurisdicción territorial indígena contemporánea. Igualmente, relevantes eran los parágrafos 2 y 4 del mismo artículo. Así mientras el Parágrafo 2 orientaba al cabildo a elaborar un cuadro de asignaciones de las familias sobre los territorios indígenas, el cual podría ser objeto de revisión por parte de la ANT; el parágrafo 4 planteaba la necesidad, durante los 3 años siguientes a la expedición de esta Ley, de que la ANT procediera a sanear los resguardos indígenas que se hubieren constituido en Zonas de Reserva Forestal de la amazonia y el pacífico. 

 

LA PROPUESTA DE LAS FARC: PARA LA DEMOCRATIZACIÓN DEL ACCESO Y USO ADECUADO DE LA TIERRA

Mientras que el gobierno presentaba -en primera instancia- el anterior articulado, las FARC hacia lo mismo con el proyecto que se sintetiza en el Diagrama No 3 (VER ANEXOS al final de este texto). Dicha propuesta estaría liderada por Darío Fajardo Montaña, uno de los académicos más constantes y renombrados de las problemáticas campesinas. En el Diagrama No 3 aparece resaltado en letras color rojo aquellas propuestas que no fueron tenidas en cuenta en la versión final aprobada.

La estructura de la propuesta presentada por las FARC a la CSVI se sustenta en los siguientes ítems:

  • Si bien el proyecto presentado por las FARC fue diseñado para reformar la Ley 160 solamente en función del Punto 1 de la RRI, una de las diferencias más notables tiene que ver con el diseño administrativo que proponía. Mientras que en el proyecto de gobierno la ANT juega un papel central, en la de las FARC su lugar es menos que marginal. El papel de liderazgo lo ocuparía una nueva Unidad Administrativa Especial de Reforma Rural Integral – UAERRI. 

  • A nivel conceptual también son evidentes las diferencias. En el proyecto de gobierno los sujetos de la política son los trabajadores y empresas rurales, bajo un claro énfasis de productividad; mientras que en el presentado por las FARC se reivindican las nociones de “campesinado” y “buen vivir”. 

  • En el proyecto de Ley de las FARC la participación comunitaria ocupa un rol central en cualquier ejercicio de planificación o intervención rural. Se menciona la creación de Comités de Tierras que apoyen las estrategias de focalización para el acceso al Fondo de Tierras. Por la misma vía, se orienta la creación de un Subsistema Nacional de Zonas de Reserva Campesina. Mientras que a nivel de planificación se propone una instancia para la gobernanza del territorio compuesta por Comités de Planeación Territorial

  • En este proyecto también se resalta una apuesta decidida por combatir la inequidad en la distribución de la tierra. Se plantean diversos mecanismos en este sentido, como las medidas especiales contra el latifundio y el microfundio, la posibilidad de otorgar derechos de uso solo cuando existan limitaciones o afectaciones que impidan adjudicación a sujetos de reforma agraria; y la posibilidad de crear asentamientos y reasentamientos campesinos en tierras fértiles. 

  • Por último, este proyecto tiene un marcado interés por la sostenibilidad ambiental y ecológica de la ruralidad. Además de la función social de la propiedad se refuerza su función ecológica. En dicha dirección se incorpora en el ordenamiento territorial los Planes de Sostenibilidad Social y Ambiental, se refuerza la posibilidad de “pagos por servicios ambientales”, así como alternativas para el cierre de la frontera productiva asociada a un nivel de “alta transformación de los paisajes”. 

 

LA PROPUESTA ACORDADA ANTE LA CSVI: POR EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACIÓN DE LA RRI. 

El 12 de Mayo Gobierno y FARC llegarían a un punto de acuerdo con respecto a sus propuestas de decretos de Ley. Este ejercicio encontraría un punto medio entre la necesidad de realizar un ordenamiento social a la propiedad, el Fondo de Tierras para la RRI y la articulación con las diversas instancias encargadas de intervenir en las zonas PDET. En el Diagrama No 4 (VER ANEXOS al final de este texto), se puede advertir la estructura de este nuevo intento de acuerdo, en letras rojas aparecen las propuestas que la CSVI acogió del proyecto presentado por las FARC o innovaciones que no aparecían en ninguna de las versiones anteriores. En resumen, podemos describir las principales variaciones de este proyecto de Ley en los siguientes ítems:  

  • Se ajustaron las categorías de los sujetos de ordenamiento social de la propiedad hasta 150 SMMLV a título gratuito, ya que en la primera propuesta de gobierno dicho monto llegaba hasta 100 SMMLV.

  • En la subcuenta diferenciada para grupos étnicos del Fondo de Tierras, se agregaron: “las tierras que sean reconocidas por la autoridad competente en el marco de la regulación especial para ello establecido”. A pesar de la ambigüedad del texto, lo anterior podría significar las tierras que los Cabildos vienen adquiriendo por medio de transacciones privadas o los territorios ancestrales de comunidades indígenas, previo concepto especializado de la ANT o la autoridad designada en dicho sentido.

  • En los procedimientos de acceso a tierra para los sujetos del RESO se mantuvo la posibilidad de adjudicación colectiva para las organizaciones campesinas. Sin embargo, se eliminó todo el Cap. 5 del proyecto de gobierno, sobre “Adjudicación y uso en Zonas de Reserva Forestal de amortiguación”,  sin necesidad del procedimiento de sustracción.

  • Aunque, quizás más importante con referencia a las discusiones en torno a las autorizaciones para aprovechamiento del suelo vía ZIDRES, en esta versión se aclara que existe una “Prelación para la asignación de derechos sobre baldíos” y que “la inexistencia de la ocupación previa en ningún caso implicará la obligación para la ANT de tener que desalojar al ocupante”.   

  • Siguiendo con el esquema ZIDRES, es decir al aprovechamiento de bienes sin transferencia de dominio por medio de esquemas asociativos, se aclaró que dicha dinámica dependerá de las características y la productividad del territorio. Por lo tanto, dichos esquemas solo tendrán lugar cuando existan limitaciones o afectaciones sobre los predios que impidan la adjudicación a sujetos de reforma agraria. Del mismo modo, se planteó que el derecho de uso se asignará mediante acto administrativo por un término no mayor a cinco (5) años.

  • En cuanto al Procedimiento Único y a los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural – POSR, el proyecto de acuerdo en la CSVI mantuvo un fuerte espíritu de participación comunitaria. Igualmente, mantuvo como opcional la participación de los Procuradores Ambientales y Agrarios en las anteriores dinámicas.

  • Por último, en lo referente a los mecanismos alternativos para solucionar conflictos, en el marco del procedimiento único, se les otorga un papel preponderante a los comités de conciliación y convivencia de las juntas de acción comunal.

 

EL DECRETO-LEY 902, VERSIÓN FINAL: LUEGO DE PASAR POR LA COMISIÓN ÉTNICA. 

Básicamente la estructura del 902 no tuvo modificaciones de fondo entre la versión de la CSVI y la que finalmente se aprobó por la Comisión Étnica, por tal razón no es necesario plantear un diagrama diferente al No 4. Este Decreto básicamente atendió los llamados expertos a sustentar su validez constitucional en un “[…] vínculo cierto y verificable entre su materia y articulado y el contenido del Acuerdo Final (C-174/2017)” (Decreto-Ley 902:5). Por lo tanto, el 902 buscó […] no regular aspectos diferentes, ni rebasar el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación del Acuerdo Final”. No obstante, el Decreto si sufrió sutiles pero significativas modificaciones, luego de pasar por la Comisión Étnica para la Paz; las cuales como se verá más adelante guardan relación con un marcado enfoque étnico y de salvaguarda a los derechos de las poblaciones indígenas y Pueblos Rom. Antes de revisar estos cambios repasemos primero la estructura fundamental, así como las principales innovaciones del 902.

 

Estructura del 902

De acuerdo a lo anterior, el fin último del 902 es desarrollar las medidas instrumentales y urgentes para implementar el primer punto del Acuerdo Final denominado Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral. En ese sentido, el Titulo 1 caracteriza a los “trabajadores con vocación agraria”, bajo el entendido que son ellos los sujetos beneficiarios de esta política; allí se aclara que el acceso a la tierra solo se otorgará a las personas que por su condición lo requieran de manera gratuita o parcialmente gratuita. Posteriormente, el Titulo 2 argumenta que es necesario un sistema que permita la inmediata inscripción de los beneficiarios. Para tal efecto se crea el Registro de Sujetos de Ordenamiento - RESO como una herramienta de registro e identificación. El Titulo 3 establece la creación del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, así como las prioridades y especificidades de su asignación. Por su parte el Titulo 4 regula las formas de acceso bajo la modalidad de adjudicación directa y de subsidio integral de tierras por medio de la instauración de un Procedimiento Único que debe llevar a la instalación de planes de ordenamiento social de la propiedad. Adicionalmente, introduce la figura del crédito especial de tierras.  Por último, la formalización de la propiedad privada, su seguridad jurídica y la gestión de controversias que dichos procedimientos susciten se regulan en el Titulo 5.

 

Principales Innovaciones

Los siguientes apartados del 902 pueden considerarse como modificaciones operativas de gran calado considerando la legislación anterior vigente

  • Los predios provenientes del Fondo de Tierras, bien sea por adjudicación gratuita, formalización de baldíos o por subsidio integral para la compra de tierra, serán inalienables, imprescriptibles e inembargables por un período de 7 años. Así mismo la organización del Fondo de Tierras, en subcuentas permite establecer que se les asignará de manera prioritaria derechos a las personas con mayor vulnerabilidad; y una vez agotado dicho grupo se continuará con los demás.

  • Que la caracterización de los sujetos del Ordenamiento Social de la propiedad RESO debe permitir contar con un mapa general de la situación de acceso y uso de la tierra, así como la priorización de los beneficiarios. Además, el RESO reconoce en su arquitectura, no solo la relevancia de factores socio-económicos, sino que también valora de manera específica a las mujeres rurales, la pertenencia a zonas donde se implemente sustitución de cultivos de uso ilícito, y la agremiación a procesos asociativos campesinos.

  • Se reconoce la importancia del acompañamiento estatal en los procesos de acceso a la tierra por medio de subsidios, planes de acompañamiento y proyectos productivos. Así mismo se busca reconocer el papel de la economía del cuidado como actividades de aprovechamiento de los predios rurales, dentro del diseño de proyectos productivos. La economía del cuidado, conforme a lo previsto por la Ley 1413 de 2010, persigue favorecer a la mujer rural como sujeto de especial protección.

  • La instauración de un Procedimiento Único para implementar la Reforma Agraria Integral aspira a reducir dilaciones injustificadas, y faculta a la ANT para titular la posesión y sanear la falsa tradición, siempre y cuando no existan oposiciones, caso en el cual la palabra final la tendrá un juez. En esa misma dirección toma un papel central la herramienta de barrido predial como un modo de ordenar socialmente la propiedad en áreas focalizadas.

  • Luego de más una década de estigmatización manifiesta y encubierta, se vuelve a reconocer el papel de las Zonas de Reserva Campesina como instrumento del ordenamiento social de la propiedad rural que permite ir cerrando de manera planificada la frontera agrícola. Además, el 902 reitera la importancia de la figura de ZRC para fomentar y estabilizar la economía campesina, propendiendo por la superación de las causas originarias de los graves conflictos sociales.  

Con respecto al proyecto inicial de Ley presentado por el gobierno de Ordenamiento Social de la Propiedad - OSP, en la versión final del 902 se eliminaron las siguientes innovaciones que fortalecían la figura de Zonas de Reserva Campesina - ZRC:

  • La inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos, en los folios de  matricula inmobiliaria, de los inmuebles comprendidos dentro de las Zonas de Reserva Campesina – ZRC.

  • El ejercicio del derecho de preferencia a favor de la ANT y de la organización campesina de la Zona de Reserva Campesina - ZRC para la transferencia del derecho de dominio de bienes inmuebles rurales al interior de la ZRC.

  • Las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad, fijadas en el acto de constitución y delimitación de las ZRC se mantendrán para todos los propietarios, durante su vigencia.

 

Asuntos Problemáticos

Algunos de los ítems problemáticos del 902 serían los siguientes:

  • Aunque se mantiene vigente el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 160 de 1994 en cuanto al objeto de “reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica(rural) o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinas de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el gobierno nacional “, No se definen instrumentos y mecanismos para efectivamente conformar y alimentar el Fondo de tierras con grandes latifundios inadecuadamente explotados, con conflictos de suelos como la ganadería extensiva dentro de la frontera agrícola. 

  • El procedimiento administrativo de extinción de dominio pasó a ser judicial.

  • El Fondo de tierras que se establece no prioriza para su efectiva materialización, la  recuperación para el Estado, de los baldíos indebidamente apropiados y ocupados que puede lograr mediante una acción institucional eficaz y de la culminación efectiva de los procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, extinción de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados y reversión de baldíos.

  • La mayor parte de las fuentes que alimentarán el fondo de tierras, será de los bienes baldíos adjudicables, de los ubicados en las Zonas de Reserva Forestal - ZRF de Ley 2ª de 1959 y del producto del pago del precio de bienes inmuebles que enajene la ANT, del arrendamiento y asignación a título no traslaticio de dominio de las tierras baldías y fiscales de la Nación a particulares (grandes propietarios, posiblemente bajo la modalidad de ZIDRES). Es decir, el modelo significaria en la práctica: vender y arrendar tierras para reunir fondos, y con estos recursos comprar otras tierras (posiblemente de mala calidad y a precios comerciales), en un mercado de tierras con tendencia a la especulación.

  • Se crea un nuevo recurso (Acción de nulidad agraria art. 39), que junto con todos los de vía estatal (acciones contenciosas administrativas y recurso de revisión), seguramente serán utilizados de forma masiva por los opositores a los procesos agrarios para obstaculizar la efectividad del Estado en la recuperación de los baldíos, en la clarificación de la propiedad de la propiedad.

 

Enfoque Étnico

La contribución de la Comisión de Étnica para la Paz, se encuentra a partir de la misma Exposición de motivos del 902. Allí es posible advertir un dialogo pactado entre la RRI y el Auto 004, en el cual se recuerda que “[…] en el caso de los pueblos indígenas, la precariedad en la titulación de tierras es un factor que facilita ampliamente el despojo y la invasión territorial; de esta manera, existe un entrelazamiento de los procesos de ampliación y saneamiento de resguardos con ciertos factores conexos al conflicto armado (presencia de actores armados, de cultivos ilícitos, o de actividades militares en zonas de ampliación)” (Decreto-Ley 902:4).

Así mismo, el 902 (ibid:8), advierte que en cada uno de los Títulos fue incorporada la perspectiva étnica. Un análisis preliminar sugiere que al menos 20 Artículos de 82 que integran el 902, tocan directamente asuntos con enfoque étnico. Este conjunto de ítems pueden resumirse en cuatro alcances fundamentales:

Visión diferenciada del desarrollo: presente en los Artículos 11, 12 y 13 que tienen que ver con la manera como se aplicara el RESO para comunidades con enfoque diferencial. En dicha vía el 902 ratifica la importancia y veracidad de la información estadística y de las priorizaciones en cuanto a la necesidad de tierras, que se argumentan desde las mismas autoridades étnicas. De manera complementaria al acceso de la tierra, los Artículos 23 y 24 aclaran que los proyectos productivos y la articulación institucional para el acceso Integral, deberán contar no solo con un enfoque étnico, sino que además deben ser diseñados en armonía con los Planes de Vida y Planes de Salvaguarda o sus equivalentes. Finalmente, el Artículo 42 plantea que el Ordenamiento Social asociado al Procedimiento Único deberá respetar los Planes de Vida o instrumentos equivalentes de las comunidades étnicas, tales como planes de ordenamiento ambiental propio o planes de etnodesarrollo. Asimismo, se les garantizará a las comunidades su participación dialogada con los demás actores territoriales en el marco de los planes de ordenamiento (Ibid:36). Lo anterior abre el interrogante en torno a la construcción de diálogos en una sola vía: mientras que las comunidades étnicas pueden participar del dialogo integral del territorio, los sectores no étnicos se encuentran inhabilitados para hacer lo mismo en relación al ordenamiento étnico.

Acceso a tierras rurales para comunidades Rom o Gitano: el Articulo 17 del 902 reconoce la necesidad  de establecer un programa especial de dotación de tierras para comunidades Rom, que además tenga en consideración  su particularidad étnica y cultural, así como sus usos y costumbres. Lo anterior es un avance respecto al Artículo 20 de la Ley 160 donde apenas se esbozaba que estas comunidades podrían participar del Subsidio Integral de Reforma Agraria. Sin embargo, si se tiene en cuenta que una de las principales características culturales de las Kumpanias Rom es su nomadismo (ver decreto ), y que la búsqueda de su pervivencia étnica se encuentra en un estrecho vínculo , se comprende hasta qué punto la implementación de este Articulo plantea grandes retos a una institucionalidad acostumbrada a interactuar con las problemáticas étnico territoriales utilizando herramientas sedentarias y rurales, como lo son el Resguardo y el Territorio Colectivo.

Los territorios ancestrales y la puesta en cuestión del principio de contradicción jurídica: A partir del Articulo 2 se aclara que las comunidades étnicas en su conjunto “ […] son sujetos de acceso a tierra y formalización con destino a la constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación y restructuración de territorios ocupados o poseídos ancestral y/o tradicionalmente”. Posteriormente, en el Articulo 22 vuelven aparecer los territorios ancestrales dentro de la tipología de tierras que solo pueden ser administradas y no adjudicadas. Por ende, en el parágrafo del Articulo 38 se aclara que los territorios ancestrales no pueden ser objetos de “formalización de la propiedad”. Como es natural, en el 902 los territorios ancestrales aparecen referidos al , "Por el cual se establecen los mecanismos para la efectiva protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente por los pueblos indígenas”. Sin embargo, como lo han manifestado en varias ocasiones la ANUC, el PUPSOC y el CIMA, organizaciones campesinas del Departamento del Cauca, el 2333 es contradictorio cuando en su Artículo 2 asegura “[…] respetar los derechos de propiedad adquiridos por terceros”, pero en el Artículo 10 establece el recurso a “la revocatoria directa -en cualquier tiempo- de las resoluciones adjudicación de baldíos a particulares, donde estén establecidas comunidades indígenas”. Dicha contradicción, en casos como el de la revocatoria a la adjudicación de baldíos instaurada por el CRIC contra campesinos del municipio de Inza en el Cauca, es decididamente leonina contra las comunidades campesinas, si tenemos en cuenta que además de la indeterminación temporal para reversar los baldíos adjudicados, ahora por cuenta del 902, el proceso técnico para determinar qué territorios son ancestrales o cuales no, podría ser adelantado por miembros de las mismas comunidades indígenas. Lo anterior, ya sucedió en el caso del fallido Convenio entre el INCODER y la OIM para clarificar los Resguardos Coloniales y Republicanos en el Cauca, ahora podría repetirse la historia como resultado del Articulo 10 del 902, bajo el cual se manifiesta que: “La Agencia Nacional de Tierras propenderá por contar con equipos técnicos y profesionales para adelantar procedimientos que involucren comunidades y pueblos étnicos, que cuenten con experiencia de trabajo y/o hagan parte de estas comunidades”.

Jerarquización y asimetría de derechos entre comunidades igualmente vulnerables y constitucionalmente protegidas: el 902 profundiza una de las fallas más pronunciadas del multiculturalismo colombiano, que es la jerarquización y la asimetría de derechos dentro de las mismas comunidades étnicas; y entre ellas, con el resto de comunidades igualmente vulnerables como los campesinos mestizos sin tierra.  En correspondencia con lo anterior, a partir del Articulo 1 se establece que “[…] se respetaran los derechos adquiridos y garantías constitucionales de los pueblos indígenas” (Ibid:15). Llama la atención, que para este efecto, nada se mencione de las comunidades afrocolombianas. De igual manera, no se entiende porque en el Articulo 18 se crean dos Subcuentas separadas, una para para campesinos y otra para comunidades indígenas, las cuales compondrán el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, pero una vez más no se mencionan a las otras comunidades étnicas, sino que la atención se focaliza solo en poblaciones indígenas. De otra parte, quizás, una de las inequidades más relevantes, si se tiene en cuenta la discusión planteada en torno a los “territorios ancestrales” y el Decreto 2333, aparece en el Artículo 55 del 902, donde se establecen Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos. En dicho articulado se afirma que: “La resolución de conflictos territoriales entre comunidades indígenas y beneficiarios no indígenas, en ningún caso afectará los derechos adquiridos de comunidades indígenas” (Ibid:40). En este sentido, se reafirma que cualquier discusión no solo entre campesinos mestizos e indígenas es claramente inequitativa, sino que el mismo destino parece envolver las discusiones territoriales entre indígenas y afrocolombianos. En este ámbito, el 902 parece heredar una de las críticas recurrentes al ordenamiento social de la ruralidad  colombiana, donde con el tiempo parece haberse ido afirmando, que aspectos como la gobernanza o el patrimonio cultural en términos territoriales, fueran características exclusivas de las comunidades indígenas; dejando por fuera no solo a los campesinos mestizos, sino también a comunidades con un alto bagaje ancestral, cultural y demográfico como lo son las poblaciones rurales afrocolombianas. 

 

ROUGE-ONE: LAS FARC Y EL 902

Rouge-One es una expresión de corte militar recurrente en el universo expandido que integra las películas de Star Wars. Dicho termino, hace referencia a la última chance, la última nave del escuadrón (Rogue Squadron), que podría completar una misión. Si el acuerdo de paz con el M-19 fue un motor preponderante para dar vida a la Constitución de 1991, es perfectamente imaginable que una guerrilla de extracción campesina como las FARC, colocara gran parte de sus apuestas en la transformación estructural del campo colombiano. Quizás, el 902 es el Rouge-one, la última nave que las FARC quema, antes de reincorporarse a la democracia y la vida civil.

Sin embargo, este proceso de paz nos está demostrando de una manera inequívoca, que una cosa es firmar un conjunto de premisas entre dos partes y otra es su implementación amplia por medio de Leyes que afectan pragmáticamente a la nación en su conjunto. La firma a pesar de su complejidad es hasta cierto punto un escenario controlado, una especie de Laboratorio donde el hermetismo de la negociación permite avanzar por medio del ensayo y el error; mientras que la implementación, se parece más a una obra de arte, la cual se encuentra expuesta permanentemente al público. La implementación legislativa del fast track nos viene mostrando que en dicho escenario no hay repeticiones, y que cada puesta en escena, conlleva efectos performativos que son difícilmente previsibles.

No conviene olvidar que este proyecto legislativo apunta a intervenir una de las causas estructurales de nuestro conflicto armado: el acceso y formalización de la tierra. En esa medida, las intrigas que se erigen a su alrededor nos recuerdan, tal y como lo vaticino John Lederach que: “[…] el Acuerdo es más que un documento”. Entonces, es cuando nos percatamos que el Acuerdo contiene en su vientre un proyecto de sociedad, cuyo alumbramiento esta signado por “las capacidades institucionales para llevarlo a cabo y por la responsabilidad de los servidores públicos que dan la cara a la sociedad”.

 

ANEXOS

Diagrama No 1

 

 

Diagrama No 2

 

Diagrama No 3

 

Diagrama No 4

 

 


Notas personales del conversatorio “Estudio comparado del Acuerdo Final: retos y desafíos para su implementación”. Febrero 2017.