¿Qué ha pasado con el enfoque territorial en Colombia?

El enfoque territorial en Colombia ha sido acogido por entidades públicas y privadas que se esfuerzan en mejorar sus intervenciones en territorio, sin embargo, aún no logra consolidarse como parte central de las políticas públicas para las áreas rurales en el país. No hay programas que partan de este enfoque para abordar las intervenciones sectoriales en los territorios.

Milena Umaña
Milena Umaña
Investigadora Adjunta de Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural
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11 de Enero de 2017

El enfoque territorial en la política pública se entiende como la capacidad de lograr intervenciones coherentes con la realidad social, política y económica de los territorios, que sean flexibles e integrales y que incluyan activamente a sus pobladores, generando las capacidades necesarias para que los propios territorios puedan gestionar su desarrollo, y a su vez, se superen las intervenciones sectoriales y poblacionales, para enfocarse en unas que tengan como su nombre lo dice un enfoque más territorial.

Este enfoque se vuelve aún más pertinente en términos de políticas públicas para las áreas rurales, teniendo en cuenta que éstas responden a dinámicas propias definidas por su geografía, pero también por su contexto político, económico y social. Estás dinámicas hacen que los territorios tengan carácteristicas particulares que ameritan esfuerzos de diversos sectores para lograr políticas diferenciadas y acotadas a estas realidades.

Aquí se debe tener como premisa que el mundo rural no corresponde únicamente al sector agropecuario, sino que allí se realizan una multiplicidad de actividades que involucran a todos los sectores. De esta forma, el desarrollo rural no le corresponde solo al sector Agricultura, sino por el contrario, conlleva a lograr una serie de acciones intersectoriales que contribuyan efectivamente a la superación de la pobreza rural y a reducir su brecha frente a la pobreza urbana.

La realidad de la pobreza rural exige replantear el tipo de políticas públicas que se vienen adelantando en estas zonas, con el fin de lograr intervenciones más pertinentes y efectivas, que impacten positivamente estos indicadores, y mejoren la calidad de vida de los habitantes rurales.

La pobreza rural, medida en términos de pobreza multidimensional, afecta casi a la mitad de la población residente en el área rural dispersa.

De acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida del 2015, el 40% de las personas que habitan en las áres rurales se encuentran en condición de pobreza multidimensional, siendo tres veces mayor que la de las áreas urbanas, ubicada en 14,4% para el 2015 y doblando el porcentaje nacional, ubicado en 20,2% para 2015. A pesar que el índice de pobreza multidimensional IPM en la áreas rurales se redujo en 28 puntos desde el Censo Poblacional de 2005, pasando de 73,7 a 45,7% en 2015, esta brecha se acentua en los territorios más dispersos, a los cuáles normalmente llegán las políticas públicas y sus programas de manera atomizada y desarticulada.

Esta desarticulación se debe por un lado a que la organización de las políticas se realiza de manera sectorial, delegándo la responsabilidad de atender a las áreas rurales en manos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, MADR y más recientemente en el Departamento para la Prosperidad Social. Además, la focalización y diseño de los programas  de  superación de la pobreza que se implementan en las áreas rurales  es centralizado y no tiene en cuenta las particularidades las zonas donde actúa.  Estas entidades, a pesar de sus esfuerzos, no cuentan con los mecanismos necesarios para garantizar intervenciones que compromentan presupuestalmente a todas las carteras, las cuáles incluyen bienes públicos sociales y sectoriales, infraestructura vial y productiva, entre otros. 

El enfoque territorial en Colombia ha sido acogido, aunque nominalmente, por entidades públicas y privadas que se esfuerzan en mejorar sus intervenciones en territorio, sin embargo, aún no logra consolidarse como parte central de las políticas públicas para las áreas rurales en el país. No hay programas específicos que partan de este enfoque para abordar las intervenciones sectoriales en los territorios. Esto no ha sido posible, debido a la estructura misma de la política pública en Colombia, en donde se da una división presupuestal por sectores, que obliga a las entidades a cumplir con metas sectoriales, que no tienen en cuenta el contexto territorial, dificultando que esta perspectiva se consolide en programas y proyectos tangibles que beneficien a los territorios rurales en su conjunto y acorde a sus necesidades.

Asímismo, la medición actual de logros y metas en términos de atención poblacional prioriza este tipo de atención sobre intervenciones territoriales y beneficia el cumplimiento de las metas de superación de pobreza en las áreas urbanas ya que es allí donde se concentra una mayor densidad poblacional. Esto facilita la atención pues permite realizar economías de escala con otros programas que en conjunto contribuyen a la superación de pobreza más eficazmente. Sin embargo es obligación del Estado llegar con su oferta de bienes públicos sociales y sectoriales a todos los ríncones del país y no solo a aquellos en los cuáles se les facilita la acción.

Uno de los esfuerzos dados para consolidar éste enfoque dentro de la política pública en Colombia se dio con la propuesta del proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural, presentado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en 2014. Éste ha sido uno de los pocos intentos que se han dado en los últimos años por consolidar una política de desarrollo rural con enfoque territorial, poniendo éste debate en la esfera de las políticas públicas, aunque aún incipientemente.

En esta propuesta se brindaban algunos elementos para consolidar una política de desarrollo rural con enfoque territorial, entendíendolo “como el proceso de transformación productiva, institucional y social de los territorios rurales, en el cual los actores sociales locales tienen un papel preponderante y cuenten con el apoyo de las agencías públicas,privadas o de la sociedad civil, con el objetivo de mejorar el bienestar de sus pobladores”.

A su vez, proponía un enfoque multisectorial, integral, incluyente y sostenible entre otros principios, que brindarían un marco jurídico para la real aplicación del enfoque territorial en el desarrollo rural Colombiano. Sin embargo, al dejar toda la reponsabilidad de la política en manos del Ministerio, se limitaba su acción intersectorial e integral efectiva.

En todo caso, este proyecto no supero el proceso de consulta previa, motivo por el cuál no fue puesto a consideración del Congreso.

Se debe anotar que el proceso de consulta previa tuvo diferentes contratiempos que la fueron dilatando, incluidos la exigencia de la población Afro de que se cumpliera este trámite con ellos, ya que no se les había tenido en cuenta y algunos problemas de orden público que obligaron a aplazar estas sesiones.

De igual forma, el choque de concepciones frente al desarrollo rural que tiene cada uno de estos sectores frente a la posición institucional no permitieron su avance. 

Más recientemente el Acuerdo de Paz de La Habana, a través de sus mecanismos de intervención, propuso la implementación de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) en los territorios del post conflicto.

Los PDET se proponen como los instrumentos articuladores de las intervenciones, recursos, obras y demás que contribuyan a la transformación estructural del campo. De esta forma, los PDET se convierten en uno de los principales canales para materializar el enfoque territorial, al ser procesos construidos de abajo hacía arriba, con esquemas  planeación participativa definidos e incluyentes, así como una asignación presupuestal que no depende exclusivamente de los sectores, y que los obliga a realizar los aportes correspondientes para invertir en los territorios más rezagados del país.

Para que esto sea posible,se deben generar capacidades en los territorios tanto en las administraciones locales, como en los ciudadanos, que faciliten su participación en la gestión del desarrollo territorial rural y lo vuelvan más eficiente,  así como facilitar que estos mecanismos de participación sean  idoneos de acuerdo a cada región y sus particularidades.


Fuente: ECV 2015 – DANE, Cálculos SPSCV DNP

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