Los conflictos territoriales y la urgencia de una Jurisdicción Agraria

Los conflictos han sido parte importante de las dinamicas de transformación social; no obstante, dichas situaciones pueden tornarse violentas.  El objeto del siguiente texto es plantear la necesidad del establecimiento de una Jurisdicción Agraria para el país, así como algunas lineas analíticas para comprender las contemporaneas conflictividades territoriales.

Carlos Duarte
Carlos Duarte
Línea de Investigación en Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial del Instituto de Estudios Interculturales - Universidad Javeriana de Cali.
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02 de Agosto de 2017

Los Conflictos Etnico-Territoriales

Un concepto standar de conflicto podría ser la siguiente elaborada por Fisas (1987): "[...] una situación en la que un actor (una persona, una comunidad, un estado, etc.) se encuentra en oposición consciente con otro actor (del mismo o de diferente rango), a partir del momento en que persiguen objetivos incompatibles (o éstos son percibidos como tales), lo que los conduce a una oposición, enfrentamiento o lucha".

Así pues, el conflicto podemos entenderlo como parte de nuestra cotidianidad, ya que se presenta en el transcurrir diario de la vida en sociedad; no obstante, se debe tener en cuenta que un conflicto se puede tornar violento (violencia directa, cultura y/o estructural). Los conflictos territoriales tambien pueden recurrir a diferentes formas de violencia, producto del antagonismo presente entre actores, que buscan controlar espacios geográficos considerados como estratégicos dado su carácter simbólico, social, político y/o económico.

En ese mismo sentido, se debe agregar que los conflictos territoriales han guardado una estrecha relación con las disputas por el acceso a la tierra. Dichas contradicciones se han caracterizado por la implementación de un modelo que busca concentrar la mayor cantidad de tierra en manos del latifundio ganadero y el empresario agroindustrial, originando así, múltiples antagonismos con el minifundio campesino. Por consiguiente es válido afirmar que los conflictos por la tierra “han sido mediados a través de reglamentaciones y en lo que se ha dado prioridad a las competencias entre actores económicamente fuertes frente a otros con recurso escasos” (Lozano & Osorio 1996).

Sin embargo, de manera complementaria, a la ya clasica lucha por la tierra, el modelo de estado multicultural implementado en Colombia ha incentivado las , e ; así como un . Esta situación en la ruralidad colombiana se ha vuelto potencialmente conflictiva en tanto enfrenta una diversidad de concepciones, trayectorias, principios de organización del territorio y de percepciones en torno a lo público. Así mismo las anteriores problematicas  se  producen en un contexto de pobreza y exclusión social que exacerba las tensiones por la competencia de espacios de representación y de acceso a derechos diferenciados entre poblaciones organizadas en torno a intereses por el acceso a la tierra, o  alrededor de elementos étnico-culturales. Esta situación se torna problemática si se considera que en diferentes lugares del país, las poblaciones rurales . Sin embargo, conviene resaltar que si bien el acceso diferencial a derechos entre las poblaciones identitariamente segmentadas es un aspecto relevante en el análisis, y afrodescendientes garantizados por la Constitución de 1991, .

Odile Hoffman (2001) explica la emergencia de conflictos étnicos atados a lógicas de reconocimiento territorial a partir de la reforma constitucional de 1991, en la que se produjo una disyuntiva interpretativa y de derechos entre leyes  territoriales y leyes étnicas. Para esta autora, el ambiente político cambia a raíz de las innovaciones territoriales, institucionales, sociales y culturales que acompañan la movilización étnica luego de 1991. Se podría hablar de unos procesos "emancipativos" en términos de Rancière (1998), es decir de carácter político basados en las reivindicaciones étnicas y territoriales. Sin embargo, dichos procesos no avanzan sin generar contradicciones que pueden, o no, alimentar la conflictividad en las regiones concernidas, y que son de varios tipos.

De acuerdo con Stavenhagen el término de "conflicto étnico" abarca hoy en día una amplia gama de situaciones. De hecho, puede sostenerse que el conflicto étnico en sí no existe. Lo que sí existe son conflictos sociales, políticos y económicos entre grupos de personas que se identifican mutuamente según criterios étnicos: color, raza, religión, idioma, origen nacional. A menudo, dichas características étnicas pueden ocultar otras características distintivas, tales como intereses de clase y poder político, las cuales, cuando se analizan, pueden resultar ser los elementos más importantes del conflicto. (1991:4). Aunque el mismo Stavenhagen en otros trabajos se ha encargado de dejar bien en claro que cuando se utilizan las diferencias étnicas de manera consciente o inconsciente para distinguir a los adversarios en una situación de conflicto determinada -en particular cuando se han convertido en poderosos símbolos de movilización, como suele ocurrir-, la etnicidad se convierte en un factor determinante de la naturaleza y la dinámica del conflicto.

Quizás la distinción efectuada por Hoffmann (2001) sea la que mejor se ajusta a las especificidades de los conflictos étnicos en el contexto del suroccidente colombiano, como veremos esta clasificación se encarrila con aquellas interpretaciones que valoran la relación territorio-identidad en cuanto el territorio es fuente de identificación, y condición de existencia de individuos en la Nación. Basándose en que sólo existimos en colectivos sociales culturalmente significantes, asociados a espacios concretos. La tipología de Hoffmann para el caso colombiano es la siguiente

1º- Conflictos internos al interior de un mismo sector étnico: que suelen nacer de las nuevas jerarquías que se dan entre habitantes que aspiran a un mismo territorio colectivo y que participan en la movilización étnico-territorial.

2º Conflictos territoriales con los vecinos: que pueden en ciertos casos adquirir el matiz de "conflicto interétnico", entre indios y negros, o blancos y negros, cuando en el fondo se trata de luchas por el territorio.

3º Conflicto territorial relacionado con el conflicto armado y el control de recursos: En diversas regiones del país, el conflicto armado reviste una dimensión geopolítica evidente. Por un lado, los actores de la guerra necesitan el territorio, de manera continua o temporal, sea para cultivar coca, transitar o residir una temporada con cierta seguridad.

4º Conflictos entre grupos definidos étnica o culturalmente y grandes sectores económicos: estos conflictos nacen de las ambiciones territoriales de los grandes agentes económicos. En estos casos la concepción utilitarista y mercantil del espacio se impone en los lugares donde existen proyectos de explotación “capitalista”, y las teorías económicas elaboradas alrededor de la renta o de los derechos de propiedad son las más adecuadas para entender las dinámicas actuales

Sin embargo, la tipología de Hoffmann no es la unica, a continuación se presenta un ejercicio similar establecido en el marco de las jornadas de la indignación que realizo la Cumbre Agraría Etnica y Popular en el 2016.

 

Mesa de Conflictos Territoriales entre la Cumbre Agraria y la Agencia Nacional de Tierras

El día 2 de septiembre del 2016 se reunieron representantes del gobierno nacional (INCODER, Min-Interior) y la Cumbre Agraria Étnica y Popular, en instalaciones del INCODER. Dicha reunión tuvo como finalidad abordar el tema de los conflictos inter-étnicos e inter-culturales por el territorio. Al comienzo de la actividad se acordó que el objetivo de dicha reunión era: “construir una ruta para ir resolviendo de manera efectiva y de acuerdo a una planificación razonable, los conflictos identificados”. Se escucharon 37 caracterizaciones de conflictos interétnicos, interculturales y territoriales en 13 Departamentos (Antioquia, Atlántico, Arauca, Bolívar, Cauca, Caldas, Córdoba, Cesar, Huila, Tolima Risaralda y Norte de Santander).

Posterior a la actividad de caracterización de los diferentes conflictos se llegó a un consenso en torno a cómo agrupar los tipos de conflictos, se decidió en las siguientes categorías:

Conflictos Territoriales que por su carácter estructural tienen que ver con el modelo de desarrollo: monocultivos, minería, obras de infraestructura y actores armados. Se mencionó sin lograr un acuerdo unánime que este tipo de conflictos desbordan la competencia de las entidades que representaban al gobierno nacional en la mesa.

Conflictos Territoriales de orden técnico por omisión o fallas de las entidades estatales: omisión en el saneamiento de las propiedades adquiridas por el estado frente a la oficina de registro; delimitación defectuosa en las figuras de gobierno territorial étnicas, invisibilidad de comunidades étnicas en los procesos de consulta previa; compras de predios para una comunidad en las áreas de influencia de otra comunidad. Frente a este conjunto de problemas se acordó que la acción estatal puede corregirse en el lapso más corto de tiempo posible. Analíticas

Conflictos Territoriales de carácter interno que las mismas comunidades pueden solucionar sin la presencia del gobierno y acompañadas por sus mismos procesos organizativos de orden regional o nacional.

Conflictos Territoriales por la ausencia de diálogo intercultural y el cumplimiento unilateral de compromisos gubernamentales. Este tipo de conflictos se está produciendo por priorizaciones o aspiraciones territoriales cruzadas entre diferentes comunidades. Esta problemática está ocurriendo en el afán de ejecución que tiene el gobierno para cumplir con sus compromisos adquiridos con cada una de las comunidades en espacios de negociación separados. El mejor ejemplo de este tipo de conflictos es el Cauca.

Así mismo, el acompañamiento realizado por el Instituto de Estudios Interculturales de la Pontificia Universidad Javeriana seccional Cali, permitio identificar y espacializar en mapas los conflictos territoriales identificados.  A continuación se presentan los resultados de dicho trabajo.

 

El Caso del Departamento del Cauca

Los conflictos territoriales motivados por razones identitarias, etnicas, culturales y de diverso orden son particularmente fuertes en el departamento del Cauca.

Ya en el 2011, el texto “Escenarios, actores y dinámicas de la conflictividad socioterritorial en Colombia” del Observatorio Nacional de Paz proporcionaba un acercamiento a las dinámicas de la conflictividad socio-territorial del país a partir de las percepciones de las organizaciones sociales que han hecho parte de los proyectos del Observatorio Nacional de Paz. En una de sus secciones se hace un estudio específico del departamento del Cauca, en donde se elabora una contextualización, que pone de manifiesto las relaciones de los pueblos con los actores en conflicto, la percepción de los pueblos frente a estos, entre otros. Particularmente,  el texto hace un análisis de los conflictos interétnicos en la región derivados principalmente de la entrega de tierras, por parte del gobierno, a los indígenas  en lugares donde históricamente han habitado las comunidades afrocolombianas. Dicho texto concluye que muchos de los conflictos que se presentan entre las comunidades étnicas en el departamento del Cauca se gestan por una problemática de la ancestralidad del territorio y el desconocimiento del estado colombiano frente a esto.

En el anterior contexto no seria por azar, que el pasado jueves en un evento público el expresidente Uribe Velez dijera que: "[...] en el Cauca toca acabar las invasiones y ampliaciones de resguardos indígenas". Pero más alla del negacionismo a los derechos constitucionales de las comundiades étnicas con fines claramente electorales, como se mostrara a continuación, y como lo sugiere Stavenhagen: las conflictividades regionales revisten particularidades que es necesario analizar para poder comprenderlas y más allá, intervenirlas.

De acuerdo con el IGAC, en el Cauca las unidades menores a 5 hectáreas poseen solamente el 10.6% del total de hectáreas departamentales., mientras que el minifundio compartido por campesinos, indígenas y afrodescendientes se encuentra ubicado en territorios con bajos niveles de productividad. Este marco de relaciones ha llevado a que sea precisamente en el Cauca, el departamento donde se han producido .

La triada conformada por: i) derechos diferenciales, ii) dinámicas del capitalismo rural que conducen a la concentración de la tierra, y iii) los procesos de construcción política identitaria en el marco del multiculturalismo colombiano, constituyen la clave interpretativa necesaria para entender . Los anteriores vectores de tensión han emergido en los últimos años de manera manifiesta o latente entre las comunidades rurales de este departamento.

Una tipología de las situaciones de tensión interétnica e intercultural en el Cauca, puede establecerse en torno a conflictos que responden a: i) la sobreposición de pretensiones y expectativas territoriales; ii) la ausencia de un protocolo estatal para cumplir sistemáticamente con la jurisprudencia intercultural y medir sus impactos sobre los territorios de intervención; iii) el desorden estatal para cumplir los acuerdos firmados con las comunidades rurales como producto de la movilización social; y iv) disputas comunitarias y organizativas por el gobierno territorial en el ámbito local.

En primer lugar, los conflictos por los derechos, la posesión y las aspiraciones territoriales de los grupos poblacionales rurales se concentran en la franja norte de la cordillera central que cruza el departamento. A lo largo de esta media luna de conflictividad, que siguiendo a Frederik Barth funciona tambien como una frontera interétnica e intercultural, las aspiraciones de tierra gestionadas por medio de ampliación de Resguardos, solicitudes de constitución de Reservas Campesinas y de titulación colectiva de los concejos comunitarios existentes en los valles interandinos suelen sobreponerse. Estos serían los casos presentados en los predios de los Naranjos en Cajibío, Mediecito la Selva, la Mota y Villa Carola en el área rural del municipio de Popayán. A este respecto la situación de conflicto .

En segundo lugar, situaciones conflictivas como la que se presenta en el predio de San Rafael al norte del departamento, entre indígenas Nasa del Cabildo de Toribío y comunidades afrodescendientes de los Consejos Comunitarios de Mazamorreros, Brisas del Rio Cauca y Cerro Tetas, tiene su origen en el afán del Ministerio del Interior, por dar cumplimiento a las obligaciones que la Corte Interamericana de Derechos Humanos declaro al fallar en contra del Estado colombiano en el caso de la Masacre del Nilo. . Pero al mismo tiempo, dicha actuación . En el 2007 la actuación del Ministerio del Interior, bajo el mandato del mismo Alvaro Uribe Velez, no valoró que ese terreno era utilizado colectivamente por las comunidades afrocolombianas y, que además, estas poblaciones lo consideran parte de su territorio ancestral. Luego de enfrentamientos físicos entre indígenas y afrodescendientes se produjo la muerte de un miembro de la comunidad indígena (sobre la cual aún no se esclarecen los responsables).

En tercer lugar conviene remarcar que . Para solo nombrar un caso: entre el Estado y el CRIC, en lo relacionado con los acuerdos por tierras, existen cerca de 10 acuerdos firmados que se remontan a 1986. Resolver esta cuenta pendiente que se condensa hoy en día en el decreto 982 de 1999, y las subsiguientes actas de seguimiento operativas en 2005, 2009 y 2015, es vital para subsanar la credibilidad y el relacionamiento entre indígenas y gobierno. Sin embargo, el cumplimiento de dichos acuerdos que se traducen en la compra de tierras para las comunidades indígenas, no puede desarrollarse a costa de la vulneración de otras poblaciones tal y como sucedió en San Rafael. En esa medida, en la actualidad la Agencia Nacional de Tierras - ANT  ha tratado de realizar las nuevas adquisiciones prediales bajo un esquema de negociación intercultural.

A pesar de lo anterior, los conflictos no son motivados solamente por el incumplimiento técnico gubernamental, sino que en gran medida también es potenciado por el alto volumen de cumplimiento que implican las sentencias, los autos de la Corte Constitucional, el Plan de Desarrollo y la Jurisprudencia Internacional frente a los actores étnicamente reconocidos. Dichas sentencias, han producido una verdadera avalancha jurisprudencial, . Ante la ausencia de una Jurisdicción Agraria la anterior situación tiende a ser cada vez más problemática, en la medida que el Estado no dispone de un proceso sistemático de organización y de priorización para cumplir con todas las obligaciones que la jurisprudencia multicultural produce. (Ministerio del Interior, agricultura, salud, educación, justicia, bienestar familiar, Agencia Nacional de Tierras, Agencia de Desarrollo Rural entre muchos otros).

Finalmente, en cuarto lugar,. Si se tiene en cuenta la población que en el Censo del 2005 no se identifica como población étnica, se encuentra la siguiente distribución: indígena 20.5%; afrodescendiente: 21.1% y mestiza: 58.5%. De este modo, las fronteras de la posesión territorial de los diferentes actores son difusas, en ciertos lugares donde dichas poblaciones comparten espacios y usos territoriales. . En este sentido la tensión se expresa en el marco de las autonomías étnico-territoriales.

En este panorama se inscribe el origen del conflicto por la administración del sistema educativo local, entre comunidades Nasa adscritas al CRIC y los habitantes mestizos del municipio de San Andrés de Pisimbala. Allí, lo que está en juego, además del control en las contrataciones docentes que son transferidas desde el gobierno nacional a la administración indígena, es la discusión por las autonomías indígenas en territorios de uso compartido con otras poblaciones. En el caso de San Andres de Pisimbala dicha tensión plantea la discusión entre los sistemas de etno-educación diseñados para fortalecer la identidad indígena y los procesos de educación tradicionales, que explicita o implícitamente tienden a desvalorizar las culturas indígenas o en el mejor de los casos, a presentarlas como vestigios de un pasado ya superado.

física y materialmente, a través de varios episodios de violencia colectiva, y por medio del daño a la propiedad municipal. Como sucedió con el caso de la Iglesia de San Andrés en el 2014, verdadero icono que inspiraba lecturas contradictorias para los sectores poblacionales en conflicto: para unos expresaba un sitio sagrado convertido en patrimonio arquitectónico, mientras que para algunos sectores indígenas era la expresión simbólica del dominio colonial mestizo sobre sus ancestros. , a través del poder formador de la escuela.

Una vez revisadas las principales causales de los tensiones y los conflictos interétnicos e interculturales en el Departamento del Cauca, pasemos ahora a revisar la actual intervención del Estado en este sentido. A este respecto, en el corto plazo, es importante mencionar que el Gobierno Nacional asignó en el 2013 al INCODER una adición presupuestal de 50 mil millones de pesos, a la cual se le adicionaron 16 mil millones más de parte del mismo INCODER, para solucionar los conflictos territoriales más urgentes entre las comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas. Dicho presupuesto ha venido negociandose desde aquellos dias hasta la actualidad de manera diferencial con cada segmento poblacional implicado por medio de Mesas de Interlocución entre el Gobieno Nacional y los representantes de las organziaciones indígenas, afrocolombianas y de campesinos sin tierra.  Además, se ha intentado establecer una Mesa Interétnica e Intercultural avalada por las organizaciones sociales más representativas de la región, con el objetivo de contener y facilitar procesos de acercamiento y negociación entre los diferentes actores. Sin embargo, esta Mesa no ha podido tener continuidad porque cuando se comienza a discutir quien tiene un mayor derecho a los territorios que cada comunidad pretende, se llega a una discusión sin salida entre la ancestralidad indigena y la prevalencia contemporanea de comunidades afrocolombianas y campesinas mestizas.

 

La Reforma Rural Integral y la urgencia de la jurisdicción agraria

Los territorios colombianos contienen múltiples espacios habitados, donde se vienen consolidando fronteras interétnicas que desafían las figuras territoriales previstas en el marco del multiculturalismo colombiano (, y ). Entre algunas de estas figuras ambiguas y/o transitorias podemos nombrar: i) figuras prediales transitorias como los predios individualizados del , así como los predios colectivos del fondo nacional agrario para comunidades indígenas; ii) figuras inexistentes en el actual sistema de ordenamiento territorial como las “” de comunidades negras; iii) figuras en proceso de legalización, como los predios ocupados (invadidos o recuperados, según se cuente la historia) por comunidades indígenas o campesinas; iv) comunidades rurales con existencia política pero sin territorio colectivo como los ; v) incluso, territorios imaginados y validados en base a su legitimidad comunitaria pero por fuera del reconocimiento estatal, como las ; vi) ; vii) al igual que procesos de gran envergadura que afectaran decididamente las fronteras del actual ordenamiento territorial, como . Todas estas figuras territoriales persisten debido a su realidad histórica, pero sobre todo, gracias a la presencia objetiva de sus pobladores en su interior.

Frente a este heterogéneo mosaico de conflictividad, la pregunta por ¿?, parece atravesar de manera transversal los diferentes conflictos interculturales e interétnicos en el Cauca; pero además, plantea un desafió de cara a las negociaciones del postconflicto armado, y al modelo multicultural colombiano de reconocimiento a la diferencia. Este último diseñado fundamentalmente para proteger poblaciones étnicamente diferenciadas, pero aún con muchas carencias para armonizar poblaciones en situaciones de permanente contacto intercultural.

A modo de conlcusión, podria decirse que si sacamos el vector de los actores armados ilegales, la emergencia de los contemporaneos conflictos territoriales en colombia, podemos caracterizarla a partir de la articulación de factores como una estructura inequitativa de la propiedad de la tierra, la inseguridad en los derechos de propiedad, una decidida desigualdad en el acceso a los recursos para el desarrollo rural y en la asimetria en los derechos étnico-culturales para las poblaciones rurales (afrodescendientes, indígenas y campesinos mestizos). El anterior escenario podria tender a complejizarse luego de la relevancia que cobran los escenarios judiciales para resolver las conflictividades territoriales; tal y como describe el Procedimiento Unico establecido en el Decreto 902 de la Reforma Rural Integral.

Bajo este panorama, y pensando en el mediano plazo, para el Estado no solamente sino que dicho esfuerzo debera venir acompañado del establecimiento de una jurisdicción agraria para resolver la explosiva mezcla que venimos de describir.

 

Respuestas al Debate (1)

Alfredo Sánchez Cabrera

03 de Agosto

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Serían muy interesante trabajos de Carlos Duarte con las redes territoriales de La Silla para realizar un análisis similar al del Cauca en todas las...+ ver más

Serían muy interesante trabajos de Carlos Duarte con las redes territoriales de La Silla para realizar un análisis similar al del Cauca en todas las regiones del país.
Felicitaciones.