Lecciones aprendidas para mejorar la habitabilidad en las zonas rurales

Es necesario una política de habitabilidad rural integral donde inviertan y participen todos los sectores involucrados para trascender del concepto de vivienda al concepto de habitabilidad.

Camila Barrera
Camila Barrera
Investigadora Adjunta de Rimisp
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22 de Noviembre de 2017

Uno de los principales problemas de la ruralidad colombiana es la carencia de viviendas adecuadas para sus pobladores. Con base en la encuesta de calidad de vida 2016 del DANE, se estima que el 54 por ciento de los hogares rurales presenta déficit habitacional, mientras que este porcentaje en las áreas urbanas está alrededor de 17 por ciento.

Se ha demostrado que las buenas condiciones de habitabilidad no sólo tienen implicaciones positivas en la calidad de vida de las personas. En las áreas rurales, este factor está estrechamente relacionado con el tema productivo y la generación de ingresos, considerándolo como un factor de desarrollo rural. Por este motivo, la habitabilidad rural es uno de los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral, establecidos en el acuerdo de paz entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, los cuales tienen como objetivo "la superación de la pobreza y la desigualdad para alcanzar el bienestar de la población rural e integrar y cerrar las brechas entre el campo y la ciudad".

La normativa actual establece tres instrumentos para llevar a cabo la política de vivienda de interés social en área rural: Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social y Prioritario Rural; el subsidio a través de las Cajas de Compensación Familiar y el crédito hipotecario. El primero, es el principal y casi el único que en realidad opera. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), el rector de la política de vivienda rural está encargado de este subsidio, el cual está dirigido a población en condición de pobreza, afectados por desastres o víctimas de desplazamiento forzado. Los recursos para su financiación provienen del Presupuesto General de la Nación.

Según la ley 1537 de 2012, el Banco Agrario de Colombia es la entidad otorgante del subsidio. Sin embargo, a través del Decreto 890 de 2017 y el Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural (PNVSR), creados para poner en marcha lo planteado en el Acuerdo en materia de vivienda rural, se plantearon una serie de cambios al modelo de administración del subsidio, entre ellos el relevo del Banco Agrario en estas funciones por entidades operadoras. Según el artículo 9 del Decreto, desde el próximo año el subsidio será administrado y ejecutado por entidades que cumplan dos condiciones: 1) contar con experiencia mínima de cinco años en la estructuración y ejecución de proyectos de infraestructura y vivienda; y 2) que la persona jurídica y su representante legal no se encuentren inhabilitados o puedan ser declarados incompatibles según la normativa vigente.

Según el MADR, el principal motivo para implementar este cambio en el modelo de administración y ejecución es disminuir la tercerización. Sin embargo, hay varios factores preocupantes.

En primer lugar, resultan insuficientes las condiciones que deben cumplir las entidades para calificar como operador, ya que podría perfectamente aplicar una empresa de construcción que no tenga experiencia en vivienda rural, desconociendo los problemas y lecciones aprendidas que ha dejado el Programa a lo largo de su historia. Según la evaluación institucional realizada por el DNP en 2013, se identificó que los gremios y cajas de compensación, en su rol de ejecutores, podían resolver el problema de la ejecución de los proyectos de vivienda rural en el corto plazo y en un lugar específico, pero que podrían acentuar la falta de institucionalidad en el largo plazo, debido a su escasa cobertura en las zonas rurales.  ¿No podría acaso suceder lo mismo con estos nuevos operadores?

En segundo lugar, hay muchas opiniones que cuestionan la figura del Banco Agrario como operador de un proyecto de vivienda. Sin duda es un cuestionamiento válido, pero vale la pena recordar que esta entidad ya cuenta con una Gerencia de Vivienda, con más de diez años de experiencia. Adicionalmente, según la evaluación institucional realizada al Programa, se concluyó que el Banco contaba con las capacidades para liderar su ejecución, ya que tenía credibilidad y presencia territorial en la zona rural. No obstante, debía mejorar los procesos inherentes a la ejecución, los cuales estaban tercerizados.

Adicionalmente, la evaluación evidenció cinco periodos con diferente normatividad en 12 años estudiados, lo cual es una muestra de la inestabilidad institucional del Programa. En lugar de afianzar y mejorar la ejecución, estos cambios suscitan el inicio de un Programa “casi nuevo”. En la coyuntura actual es aún más preocupante el cambio en la administración y ejecución del subsidio, puesto que, al iniciar con un nuevo operador sin experiencia en construcción de vivienda rural, en trabajo con comunidades, con enfoque diferencial, entre otros elementos, puede resultar desastroso y dilatar los procesos propios del Programa y de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).   

En estas condiciones, la mejor alternativa es que la Agencia de Desarrollo Rural, creada para operar estos temas, sea la única entidad que administre y ejecute el subsidio. Sin embargo, durante los primeros años lo debería hacer de la mano con el Banco para poner en práctica las lecciones aprendidas y no cometer los mismos errores.

Finalmente, hay otras problemáticas graves en materia de vivienda rural que aún siguen sin resolverse y están relacionados con la gestión de mecanismos de financiación y recursos adicionales, porque podríamos afirmar que único instrumento que opera es el subsidio que otorga el MADR. Se han realizado varias recomendaciones para incentivar temas como el crédito hipotecario y el subsidio por medio de las cajas de compensación. 

Sin embargo, a la fecha son muy pocas las iniciativas al respecto, y es lamentable el incumplimiento a lo establecido en la ley, donde se decreta que el 20 por ciento de los recursos provenientes de las inversiones forzosas con que cuenta Finagro, deben destinarse a la financiación de vivienda de interés social y prioritario rural. Así mismo, el gasto en vivienda de interés social rural nunca ha sido del 20 por ciento del total de los recursos disponibles para vivienda de interés social, como lo establece la normatividad actual.

Es claro entonces que el problema de habitabilidad en el campo no se resuelve con los subsidios de MADR, porque es un tema en el cual deben estar involucrados el sector vivienda y agua, el agropecuario y de desarrollo rural, el de minas y energía, los gobiernos locales y territoriales, los privados, las comunidades, entre otros. Para esto es necesario una política de habitabilidad rural integral donde deben invertir y participar todos los sectores involucrados para trascender del concepto de vivienda al concepto de habitabilidad. ¿Cuándo dejaremos de lado esa visión sectorialista, en la cual solamente debiese importarle el campo al sector agricultura?

Fotografía:
A poultry Farmer, Fuente: , Autor: World Bank, Licencia: CC BY-NC-ND 2.0