Las Zonas de Reserva Campesina en la Reforma Rural Integral

Las recientes disposiciones normativas agrarias, aunque intentan favorecer la inclusión del campesinado, siguen en parte incumpliéndose y resultando ambiguas al instalarse en el ámbito de las múltiples interpretaciones. Tras este escenario político, se pretenden avizorar las potencialidades, obstáculos y retos que enfrenta la figura de Zonas de Reserva Campesina en la ruralidad colombiana

Daniella Trujillo
Daniella Trujillo
Investigadora del área de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Rural Aplicado del Instituto de Estudios Interculturales de la Universidad Javeriana de Cali
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02 de Noviembre de 2017

Este artículo es escrito conjuntamente con el experto agrario Germán Cardoza Sánchez.

 

Los múltiples conflictos en la tenencia y uso de la tierra han afectado de manera histórica a las poblaciones rurales del país. Fenómenos como el conflicto armado, el despojo territorial y el desplazamiento forzado han estado asociados a dinámicas de acumulación que potencializan el acaparamiento y la concentración de tierras. Este complejo panorama ha sido correlato de la alarmante informalidad en la tenencia de la tierra, teniendo en cuenta que el 54,3 por ciento de los predios rurales se explota sin títulos de propiedad según la UPRA (2017); y que además los índices de pobreza multidimensional en el territorio nacional se encuentran aún por encima del 15 por ciento de acuerdo al DANE (2016).

De ahí que en la historia rural de Colombia han sido determinantes las luchas y movilizaciones que han surgido desde los distintos sectores del campesinado, en la búsqueda del reconocimiento de sus derechos y de mejores condiciones de vida. Estos movimientos se han destacado no sólo por defender su permanencia en los territorios, sino también por la formulación de planes de desarrollo que propenden por mantener sus particularidades culturales y sus prácticas económicas y de conservación ambiental.

En el actual escenario de postacuerdo que se vive en el país, y en el marco del diseño y aplicación de distintos programas y planes que buscan en conjunto sentar las bases para la transformación estructural del campo; se hace preciso que haya una voluntad real de cambio que se cristalice en normatividades claras y efectivas, las cuales brinden garantías jurídicas para el goce real de los derechos económicos, políticos, sociales, ambientales de las comunidades étnicas y culturales asentadas en los territorios rurales.

Es así como, tras este reciente escenario político, se pretenden avizorar las principales potencialidades, obstáculos y retos que enfrenta actualmente la figura de Zonas de Reserva Campesina en la ruralidad colombiana.

Las Zonas de Reserva Campesina –ZRC como figura político-organizativa en los territorios rurales

Uno de los movimientos campesinos que se ha destacado a nivel nacional, por su alcance político y organizativo, es el que ha estado liderado por la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina –ANZORC mediante la figura de Zonas de Reserva Campesina.

Tal y como lo asegura Darío Fajardo, esta figura de territorialización es heredera de múltiples luchas agrarias que se han configurado desde la época colonial. Desde este periodo surgieron formas de resistencia como las “rochelas”, siendo éstas territorios habitados por indios, mestizos, cimarrones y blancos pobres, libres de la administración española. Los fuertes enfrentamientos entre los hacendados y los campesinos sobre las tierras se fueron intensificando a lo largo de décadas, complejizándose y transformándose a medida que aparecieron nuevos gobiernos, actores económicos y grupos al margen de la ley.

Como tal, el antecedente histórico más cercano a la iniciativa de Zonas de Reserva Campesina –ZRC se remonta a las marchas cocaleras de finales de los años ochenta en Caquetá, Sur de Bolívar, Putumayo, Cauca y Guaviare. Estas marchas de colonos y campesinos se opusieron principalmente a las exigentes restricciones para comercializar insumos de hoja de coca, y a las controvertidas fumigaciones aéreas que venían afectando a las poblaciones y acabando con sus cultivos de pancoger.

De acuerdo a la Ley 160 de 1994 conocida como “Ley de Reforma Agraria”, las Zonas de Reserva Campesina en Colombia se constituyen como áreas de estabilización de la frontera agraria y fortalecimiento de las economías campesinas. Así las cosas, estas zonas se convierten en una figura de “ordenación social, ambiental y productiva de una región” (Sentencia C-371 de 2014 de la Corte Constitucional) y en un importante instrumento de desarrollo rural integral, de reforma agraria y de justicia social.

Actualmente, existen 62 organizaciones campesinas de diferentes regiones del país que se encuentran afiliadas a la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina. Hasta el momento hay constituidas seis Zonas de Reserva Campesina en el país que suman una extensión de 831.11 hectáreas y se localizan en los departamentos de Antioquia, Bolívar, Caquetá, Cundinamarca, Guaviare y Putumayo.

Tabla. Zonas de Reserva Campesinas constituidas actualmente en el país:

 

Fecha

Nombre ZRC

Cobertura a nivel departamental

Cobertura a nivel  municipal

No. Resolución

Extensión (Ha.)

1997

Cuenca de río Pato y valle de Balsillas

Caquetá

San Vicente del Caguán

Res. 055 - diciembre 18

88.401

1997

Guaviare

Guaviare

Calamar

El Retorno

San José del Guaviare

Res.054 - diciembre 18

463.600

1999

Morales-Arenal

Bolívar

Arenal

Morales

Res. 054 - junio 22

29.110

2000

Cabrera

Cundinamarca

Cabrera

Res. 046 - Noviembre 7

44.000

2000

Perla Amazónica

Putumayo

Puerto Asís

Res. 069 - diciembre 18

Acuerdo 309 de 2013 Cambio de nombre

22.000

2002

Valle del río Cimitarra

Antioquia

 

Bolívar

Remedios – Yondó

Cantagallo-San Pablo

Res. 028 - diciembre 10

184.000

Fuente: Elaboración propia de los autores a partir de la Agencia Nacional de Tierras –ANT, 2017

Los días 15 y 16 de octubre, en el municipio de Chaparral, ubicado en el departamento de Tolima, se celebró el Sexto Encuentro Nacional de Zonas de Reserva Campesina, con el motivo de ratificar un apoyo irrestricto al Acuerdo de Paz con las Farc; especialmente los Puntos 1 y 4, correspondientes a la Reforma Rural Integral –RRI y a los Programas Nacionales Integrales de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito–PNIS. Lo anterior, entendiendo esta figura como un tipo de iniciativa agraria que contribuye a la construcción de paz, a la defensa de los derechos campesinos, del territorio y al reconocimiento político del campesinado.

Potencialidades de las Zonas de Reserva Campesina en el actual escenario de postacuerdo

El reciente escenario de postacuerdo se puede convertir en una gran oportunidad de fortalecimiento y reactivación de las ZRC mediante la efectiva aplicación de los Decretos 896, 893 y 902 de mayo de 2017; los cuales contemplan respectivamente el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito –PNIS, los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial –PDET, el pago por servicios ambientales, y las medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral –RRI.

En sus consideraciones el Decreto 902 de 2017, plantea que la Zona de Reserva Campesina es un instrumento de ordenamiento social de la propiedad rural que fomenta y estabiliza la economía campesina, y propende por la superación de las causas originarias de los graves conflictos sociales, así como coadyuva al cierre de la frontera agrícola.

En la formulación, implementación, evaluación y mantenimiento de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural, el mismo Decreto Ley dice que éste debe ser el resultado de ejercicios participativos generados a partir de la intervención de distintos actores e instancias presentes en el territorio, incluyendo las Zonas de Reserva Campesina.

También se obliga a la Agencia de Desarrollo Rural –ADR acompañar los programas de tierras ejecutados por la Agencia Nacional de Tierras –ANT, con esquemas que permitan la incorporación de proyectos productivos sostenibles social y ambientalmente. Los proyectos deben tener en cuenta la participación de los beneficiarios y estar en sintonía no sólo con los PDET, sino también con los Planes de Desarrollo Sostenible de las ZRC. A ello, se le agrega que estos proyectos productivos deben ser respaldados con asistencia técnica que asegure el adecuado uso de las tierras y optimice las prácticas productivas desarrolladas por las poblaciones campesinas.

Por tal razón, el Decreto Ley incluye las ZRC como una de las áreas a focalizar en las medidas de acceso y la formalización de tierra mediante la implementación de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural por barrido predial masivo en aquellas zonas focalizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Los obstáculos y desafíos de las Zonas de Reserva Campesina

No obstante, pese a las disposiciones contenidas en estas normatividades, y tras casi un año de la firma del Acuerdo de Paz, es alarmante que aún sean incipientes los avances en materia de: i) financiación de los Planes de Desarrollo Sostenible de las ZRC; ii) constitución de nuevas Zonas de Reserva Campesina; iii) implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial –PDET; y iv) efectividad de los programas de sustitución de cultivos de uso ilícito.

Respecto a los Planes de Desarrollo Sostenible, debe decirse que hasta el momento ninguno de éstos ha sido financiado o ejecutado, bajo el entendido de que sólo han sido financiados proyectos de innovación productiva desarrollados conjuntamente con la FAO. En sí, los planes han sido construidos y formulados con participación de las organizaciones representativas del campesinado en cada una de las zonas, junto con las autoridades locales, y los Consejos Municipales de Desarrollo Rural. Lo preocupante en este caso, es que gran parte de su ejecución y cumplimiento depende del apoyo preferencial de las instituciones del Estado, especialmente del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y sus entidades vinculadas y adscritas, cuyo carácter no está definido en términos de real obligación.

Mientras tanto, se avanza lentamente con los procesos de constitución de nuevas Zonas de Reserva Campesina, teniendo en cuenta que muchas de las solicitudes se realizaron desde el año 2011, como ocurre con los territorios campesinos de Montes de María, Catatumbo, Sumapaz, Perijá, Losada Perdido y Güejar Cafre.

En cuanto a la implementación de los PDET deben precisarse varios aspectos. En primera medida, han de resaltarse las múltiples dificultades que presenta el engranaje operativo estatal para ejecutar actualmente estos programas en cada uno de los territorios priorizados. A esto se le suma, la complicada dinámica política que se empieza a activar tras el advenimiento de un período de campañas electorales. Finalmente, no debe omitirse que estos esfuerzos se encuentran focalizados en subregiones que presentan altos niveles de pobreza, incidencia del conflicto armado, presencia de cultivos de uso ilícito y de economías ilegales, y con una debilidad institucional administrativa. Esto supone, la exclusión del resto de zonas que componen el territorio nacional, resultando entonces preocupante el alcance real de este tipo de políticas públicas en la transformación estructural del campo.

Recientemente, las acciones desplegadas en el marco de los han generado no sólo problemas de orden público, sino que han ocasionado la muerte de campesinos que se han resistido a la erradicación forzada. La situación se torna alarmante en tanto la materialización de estas disposiciones normativas ha entrado en el absurdo escenario de tomar como alternativa predilecta la aplicación de la fuerza pública para la erradicación manual de estos cultivos. Los efectos de estas acciones se traducen en la trasgresión del carácter político del espacio público y de las mismas condiciones de posibilidad de las interacciones sociales y políticas entre distintos actores de la sociedad.

Las ambigüedades de las normatividades agrarias y su favorabilidad al modelo extractivo y agroindustrial

Frente a estos primeros obstáculos que tienden a dilatar el cumplimiento de las promesas estatales de reforma rural; es igualmente preocupante la ambigüedad de las mismas normatividades al beneficiar paralelamente, de manera directa o indirecta, a empresarios y terratenientes que no son precisamente sujetos de reforma agraria.

En relación con este último punto, cabe resaltar que el artículo 81 de la Ley 160 de 1994 establece que, salvo lo dispuesto en el artículo 83 sobre Zonas de Desarrollo Empresarial, las zonas de colonización y aquellas en donde predomine la existencia de tierras baldías, son Zonas de Reserva Campesina. Por tanto, estas zonas ocupadas debieron ser reservadas desde el año 1994 para el campesinado, con la implementación de instrumentos vigentes pero no reglamentados como lo son: la titulación de baldíos a empresas comunitarias y cooperativas, las Reservas de Baldíos (artículos 75 y 76), las áreas de recuperación de baldíos indebidamente ocupados en cumplimiento de la Ley 1728 de 2014, las zonas de reserva forestal altamente intervenidas con un enfoque de producción y protección del medio ambiente.

Con este objetivo se debió entonces delimitar y constituir Zonas de Reserva Campesina, evitando los actuales procesos de concentración, acaparamiento y ocupación indebida de tierras baldías, que precisamente se consolidaron en la Orinoquía, Altillanura y Amazonía, regiones de predominio de baldíos en la década de los noventa.

Así pues, la consolidación de la figura de ZRC y su integración, organización y funcionamiento eficaz a través del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural sigue siendo precaria. En contraste a esto, se hace evidente el impulso que desde el sector rural y agrario ha tenido el modelo extractivista de corte minero y agroindustrial en el ámbito jurídico nacional. De ahí que se haya definido y establecido con precisión un Sistema Nacional de Desarrollo Rural para las Zidres, en el capítulo III artículo 4 de la Ley 1776 del 29 de enero 2016, como zonas de interés de desarrollo rural, económico y social.

A ello se le suma que en el Decreto 902 de 2017 de acceso y formalización de tierras, no se definan instrumentos y mecanismos para conformar y alimentar el Fondo de Tierras a partir de grandes latifundios que se revierten a la Nación al ser inadecuadamente explotados, exacerbando con ello el conflicto de uso y vocación de los suelos. En concreto, el Fondo de Tierras emergente no prioriza para su efectiva materialización, la recuperación por parte del Estado de los baldíos indebidamente apropiados y ocupados con la culminación efectiva de los procesos agrarios de clarificación de la propiedad, deslinde, extinción de dominio, reversión de baldíos.

Finalmente, con un regresivo Proyecto de Ley de tierras que modifica la Ley 160 de 1994, la población campesina vuelve a ser sujeto de claras vulneraciones que van en detrimento de sus derechos. En efecto, este Proyecto de Ley: i) establece la titulación excepcional a los no-sujetos de reforma agraria para beneficiar a los grandes ocupantes de baldíos, siendo éstos mayoritariamente terratenientes y empresarios que se benefician de zonas baldías indebidamente ocupadas; ii) restringe la recuperación de tierras de la Nación ocupadas al pretender legalizar ocupaciones históricas indebidas de baldíos; iii) introduce la adjudicación de baldíos para uso o por compensación; iii) minimiza la aplicación de la extinción de dominio como herramienta esencial dentro del proceso de Reforma Rural Integral; iv) modifica la clarificación de la propiedad privada, generando mayor seguridad jurídica y certidumbre sobre los derechos de propiedad de los empresarios; y en últimas v) reconoce el carácter de baldíos reservados exclusivamente para actividades extractivas de recursos naturales, concediendo su uso a empresas concesionarias y restringiendo el acceso y adjudicación a los campesinos.

Lo que resta: el real reconocimiento de los derechos campesinos y la posibilidad de configurar territorios interculturales sostenibles

Las recientes disposiciones normativas, aunque intentan favorecer la inclusión del campesinado, siguen en parte incumpliéndose y resultando ambiguas al instalarse en el ámbito de las múltiples interpretaciones. Producto de estos incumplimientos y ambigüedades emerge un complejo escenario en el que distintos programas y planes de reforma rural terminan, en muchos casos, por ser paliativos a la pobreza y siguen favoreciendo en últimas a los grandes empresarios y a la agroindustria.

En últimas, y muy en sintonía con lo que argumentan Absalón Machado, Carlos Salgado y Sandra Naranjo, es innegable que la política estatal se ha caracterizado por lógicas de integración parcial de unos sectores del campesinado al modelo convencional de desarrollo, las cuales han operado alternas a lógicas de desvalorización de los distintos sectores campesinos.

Es evidente entonces que surgen grandes retos para el país y específicamente para las comunidades rurales en este escenario de postacuerdo. Queda el desafío de impulsar planes con lineamientos de ordenamiento social, productivo y ecológico del territorio, que incluyan la participación de las poblaciones rurales.

Así pues, la planificación y asignación de usos del suelo no sólo debe estar encaminada al bienestar humano y al desarrollo económico de la sociedad; pues es imprescindible abonar acciones orientadas a mantener las prácticas culturales de las comunidades étnicas y culturales, que vengan de la mano de la formulación de estrategias de recuperación y protección de los ecosistemas.  

Las distintas iniciativas que se construyen hoy por hoy, a través de figuras como la de Zonas de Reserva Campesina y la de Territorios Campesinos Agroalimentarios, deben seguir propendiendo por el reconocimiento de los derechos campesinos y por la configuración de un nuevo ordenamiento que dé lugar a territorialidades interculturales y a lógicas productivas campesinas, en las que se potencien sistemas productivos locales y más sostenibles desde una perspectiva de soberanía alimentaria.