La Institucionalidad Rural Vista desde los Territorios

El campo rural merece ajustes institucionales, instrumentos y lineamientos para su desarrollo integral con enfoque territorial,  articulación para  planificación y una gestión territorial estructurada. Acá, un balance

Jaime Piedrahíta Yepes
Jaime Piedrahíta Yepes
Consultor Desarrollo Rural y Territorial
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28 de Febrero de 2017

Después de décadas de ausencia de una política de desarrollo rural en Colombia que considerara la problemática de sus pobladores como un asunto estructural y no meramente como objeto de cumplimiento de metas programáticas institucionales puntuales, transitorias e inconexas, el acuerdo de paz abre enormes expectativas sobre el desarrollo rural.

El desarrollo rural integral con enfoque territorial, punto primero del acuerdo, es una necesidad que se ha venido planteando de tiempo atrás por diversos actores institucionales.

Trabajos realizados por diferentes misiones y agentes institucionales tales como: Departamento Nacional de Planeación (DNP) con la “Misión de la Pobreza” en el año 2.005, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) “Colombia Rural Razones para la Esperanza” en el año 2.011 y Planeación Nacional con la “Misión para la Transformación del Campo” en el año 2.015, coinciden en la necesidad de abordar los temas de la ruralidad de manera integral desde las necesidades territoriales y con la participación de los actores locales.

En el año 2.013, bajo mi dirección, un grupo multidisciplinario de funcionarios en la Gobernación de Antioquia de Sergio Fajardo V., nos dimos a la tarea de realizar una amplia consulta con la institucionalidad de los territorios para formular una propuesta de política pública para el desarrollo rural.[1]

En el proceso fueron efectuados nueve foros subregionales con la participación de más de 1.100 representantes de: instituciones públicas municipales, departamentales y nacionales, entidades gremiales y privadas, organizaciones no gubernamentales y campesinas, para elaborar un análisis de la problemática y formular una propuesta de política.

Considerando que los resultados obtenidos tienen total vigencia frente a la fase de implementación de los Acuerdos, se exponen a continuación conclusiones extraídas de los foros subregionales sobre el tema de la institucionalidad.

-Los principales problemas y condiciones encontrados a nivel territorial por las comunidades y entidades participantes fueron:

-La existencia de un elevado número de instituciones gubernamentales, no gubernamentales y del sector empresarial que, por misión o acción efectiva, tienen presencia en las áreas rurales.

-Bajo nivel de articulación Sociedad-Estado-Empresas. Grandes debilidades en la coordinación intersectorial. Capacidad financiera y operativa limitada y dispar, con alta dependencia recursos de la nación.

-Dispersión de acciones institucionales públicas y privadas “síndrome de regadera”. Baja capacidad de respuesta institucional y de liderazgo para el desarrollo rural de manera pertinente, oportuna, moderna, contemporánea y con calidad

-Débil capacidad institucional para afrontar la actualización de políticas

-Alta influencia de los partidos políticos en la toma de decisión

-Planeación y gestión del territorio sectorizada, con énfasis en lo urbano, lo económico y la infraestructura, de corto plazo y sin participación ciudadana real.

-Carencia de una instancia institucional subregional que, partiendo de las necesidades locales, integre de manera coordinada las acciones realizadas por las diferentes entidades estatales de orden nacional, departamental y municipal. No se dispone de una planificación regional que permita la concertación. Desarticulación supramunicipal de las instancias de planificación y gestión. Inadecuada interpretación de la autonomía de entidades territoriales básicas

-Los actores institucionales rurales son débiles en el territorio. Insuficiencia técnico administrativa en algunos entes territoriales. Carencia de institucionalidad con capacidad de liderar en los municipios los temas rurales.

-Débil presencia del Estado que se expresa en la imposibilidad de abarcar el territorio con la oferta institucional rural, sobre todo en las zonas más apartadas. Exceso de funciones y escasos recursos fiscales.

-Asimetrías de poder donde predominan los agentes económicos sobre los procesos decisionales, sus altas influencias en los procesos electorales afectan directamente los proyectos y programas que se construyen en la subregión.

-Debilidades en los sistemas de información: estadísticas por sexo, por etnia (afro e indígena)

-Clientelismo y corrupción

-Débil apoyo institucional para el fortalecimiento de la organización y la participación ciudadana

Tales fueron conclusiones extraídas de las diferentes mesas temáticas a nivel de las subregiones del Departamento relacionadas con el tema institucional, sin considerar en este artículo el tema de la participación ciudadana, elemento clave de Gobernanza.

De acuerdo con lo anterior, la implementación de la Reforma Rural Integral con enfoque territorial encontrará entonces un gran vacío en materia de planificación y gestión de acciones para el desarrollo regional.

La autonomía de las instituciones de orden nacional (Ministerios y Entidades descentralizadas) y regional (Departamentos y Municipios), sin instancias integradoras, ha generado las condiciones propicias para la dispersión total de recursos sin logros efectivos en la transformación de las condiciones del campo.

Múltiples planes de desarrollo, respondiendo a gran diversidad de programas de gobierno, han llevado a que las instituciones públicas inviertan los exiguos recursos individuales en el cumplimiento de metas con amplia cobertura y con logros bien cuestionables. Las transformaciones efectivas quedan por verse.

La “metitis” institucional, se convierte en la metástasis de un cáncer que devora los recursos y la capacidad de gestión para la transformación efectiva de los territorios.

Bienvenidos los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los instrumentos diseñados para su aplicación como: “Los Planes de Desarrollo Territorial como un instrumento de Construcción de Paz”[2], los “Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR)[3], los Planes integrales Municipales y Comunitarios de Sustitución y Desarrollo Alternativo, diseñados dentro del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y la Estrategia de Respuesta Rápida para la Paz.

Bienvenidos los Planes de Ordenamiento Productivo impulsados por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) del Ministerio de Agricultura a través de convenios con Gobernaciones.

Bienvenidos los ajustes institucionales establecidos y la creación de la Agencia para la Renovación del Territorio como instancia de coordinación inter e intrasectorial para la implementación. Lastimosamente ésta última estructurada para la intervención en las áreas de las zonas de conflicto priorizadas y no como organismo para liderar la política (de largo plazo) de Reforma Rural Integral del país.

Pendiente queda la forma de cómo se hará efectiva la participación de los entes territoriales y las comunidades en la estructura institucional en desarrollo.

Bienvenido el Fondo Colombia en Paz[4] que busca canalizar recursos de diferentes fuentes en donde la Nación tiene decisión y pretende además incentivar la cofinanciación de los entes territoriales. La experiencia en Colombia muestra que la única forma efectiva de articulación de Nación, Departamentos y Municipios ha sido a través del Sistema General de Participaciones (SGP), en donde se establecen aportes contractuales de los diferentes niveles para el logro de objetivos comunes.

Esperamos todos que, los diferentes ajustes institucionales, instrumentos y lineamientos para el desarrollo rural integral con enfoque territorial, estén efectivamente articulados para la planificación y gestión estructurada del desarrollo territorial, con la participación de los actores locales como protagonistas de su propio desarrollo.

Uno de los grandes retos será romper la inercia de las instituciones públicas, cuya preocupación actual se centra en el cumplimiento de sus propias metas y la ejecución de los pocos recursos de que disponen en su presupuesto. Entre tanto, la implementación de la política de desarrollo rural integral, se ve como problema de la Nación y no de los territorios.

 

[1] Foro De Que Vivirán los Pobladores Rurales. Propuesta de Política Pública para el Desarrollo Rural. 2.013.

[2] DNP, OACP y Ministerio para el Posconflicto. Los Planes de Desarrollo Territorial como un instrumento de Construcción de Paz. Marzo de 2.016.

[3] CONPES 3867

[4] CONPES 3850