La Consulta Previa no es un impedimento para el desarrollo rural

Algunos culpan a la Consulta Previa del atraso del campo en el país. Este argumento desconoce la realidad de las minorias del país y la naturaleza de la Consulta Previa.

Carlos Duarte
Carlos Duarte
Línea de Investigación en Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial del Instituto de Estudios Interculturales - Universidad Javeriana de Cali.
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22 de Julio de 2016

El siguiente texto pretende recoger y profundizar algunos de los debates que el columnista Esteban Piedrahita plantea en su artículo “La tiranía de las minorías” publicado en la plataforma web de la revista Semana el pasado 11 de julio. Piedrahita se sustenta en varios ejemplos para denunciar cómo el derecho a la Consulta Previa ha tendido a convertirse en una ejercicio “de chantaje” de las minorías étnicas hacia las mayorías y, quizás de manera implícita, al desarrollo del país.

De acuerdo con el columnista, dicho fenómeno es implementado por “comunidades” y “líderes” de mala fe que tergiversan un mecanismo pensado para proteger a los más vulnerables y, en su camino, terminan por inducir su propia pauperización. Finalmente, el texto termina señalando que la Consulta Previa es claramente disfuncional y urge su reforma.

Quisiera invitar al lector a que analicemos el anterior planteamiento, por medio de los siguientes ejes de reflexión que se deprenden de la Consulta Previa: el universo de sus procesos; su significado en tanto derecho fundamental, sus procedimientos; así como su relación con la ilegalidad, la violencia armada y los enclaves que nuestro actual modelo de desarrollo produce.

 

¿Es la Consulta Previa el palo en la rueda del progreso?

El primer aspecto que llama la atención del artículo de Piedrahita es su particular evaluación de la Consulta Previa y su alineamiento incondicional con las reiteradas declaraciones del vicepresidente Vargas Lleras[1]. Sin embargo, los datos de la Dirección de Consulta Previa adscrita al Ministerio del Interior, que es la autoridad encargada de este procedimiento en el Gobierno Nacional, parecen ir en contravía de estas argumentaciones.

De acuerdo con el último boletín informativo de la Dirección de Consulta Previa del 15 de Junio de 2016, en el periodo comprendido entre 2011-2016 se realizaron 4.818 Consultas Previas, que  representan un incremento del 692% en comparación con el periodo de 2003–2010. De igual manera, esta Dirección asegura que a la fecha no existen Consultas Previas suspendidas por hechos imputables al Ministerio del Interior, y además esta entidad no ha sido sancionada por incumplimiento de una orden judicial[2].

Lo anterior quiere decir que las declaraciones de Vargas Lleras y Piedrahita no son representativas del universo de las Consultas Previas actuales. Por el contrario, lo que las cifras parecen indicar es que de modo análogo a las licencias ambientales, en el ámbito social, se ha buscado implementar un sistema implícito de Consulta Previa “express”.

 

¿La Consulta previa es un procedimiento fácilmente modificable?

Un segundo elemento que merece la atención revisar, es el significado de la Consulta Previa en el ordenamiento jurídico nacional. En este sentido hay que aclarar que la Consulta Previa es una obligación internacional adquirida por el gobierno colombiano en virtud del Convenio 169 de la OIT.

Así mismo, dicho procedimiento desarrolla los Artículos 2, 7, 40 y 330 de la Constitución, entre otros, a través de la Ley 21 de 1991 (Ley de reconocimiento de derechos a comunidades indígenas) y la Ley 70 de 1993 (Ley de comunidades afrocolombianas).

Lo anterior significa que la Consulta Previa es uno de los pilares sobre el cual se erige el derecho fundamental de las comunidades étnicas a su supervivencia y libre determinación. Por la anterior razón, a pesar de las numerosas voces del ejecutivo y de los sectores productivos nacionales e internacionales, que en la columna de Esteban Piedrahita parecen ser asumidos como “las mayorías”, no es posible la eliminación o “reforma” de la Consulta Previa en un sentido que altere el espíritu constitucional e internacional que la fundamenta.

En resumen: los tratados internacionales asumidos por los gobiernos, así como sus cartas constitucionales, constituyen un blindaje jurídico que no se puede “reformar” o “saltar” de manera arbitraria. Lo anterior puede constatarse con las manifestaciones realizadas por las vocerías nacionales étnicas en contra del Proyecto de Ley Estatutaria para la Consulta Previa preparado por el grupo de Consulta Previa del Ministerio del Interior, por considerar que su diseño contraviene los derechos fundamentales de las comunidades.

 

¿La Consulta Previa es un mecanismo caótico y disfuncional que propicia la ilegalidad?

El tercer aspecto que merece atención, es el de las reglamentaciones y procedimientos para implementar el derecho de la Consulta Previa. Este aspecto nos obliga a reconocer que este procedimiento ha sido fuente de permanente y profusa discusión en el contexto nacional, tal y como lo atestigua el sistemático trabajo de Gloria Amparo Rodríguez en la Universidad del Rosario[3], el excelente libro de César Rodríguez “Etnicicidad.gov”[4], o el juicioso ejercicio de Actualidad Étnica donde se compilan 499 Sentencias proferidas por la Corte Constitucional en torno a este tema[5].

Como vemos la Consulta Previa no es un proceso insignificante ni para el Estado, ni para las comunidades étnicas; sin embargo tanto el escrito de Esteban Piedrahita como las declaraciones de Vargas Lleras parecen invitarnos a pensar que los procedimientos de la Consulta Previa son poco rigurosos y “disfuncionales”.

Pero además, en la columna de Piedrahita en Semana resuena una frase que llama poderosamente la atención: “La constitución política de Colombia protege a las comunidades étnicas, pero la ilegalidad de estas comunidades en Buenaventura es un problema”. (Las negrillas son mías).

Es imposible establecer en el texto de Piedrahita cómo las comunidades étnicas son ilegales sólo por el hecho de demandar un derecho fundamental. En el texto referido se denuncia la aparición de unos cambuches de las comunidades a lo largo de la línea de intervención del proyecto, pero nunca se nos aclara de quien son esos territorios.

¿Son acaso baldíos? ¿Serán propiedad privada? o ¿Quizás sean titulaciones colectivas?

En este ámbito, lastimosamente el artículo de Piedrahita no se preocupa por presentar el punto de vista de estas comunidades y líderes que, en su opinión, actúan de mala fe.

Sin embargo, pareciera que el término de “ilegales” apuntaría a la forma como estas poblaciones actúan durante el proceso operativo de las Consultas. Analicemos este punto con un poco más de detenimiento. Actualmente no existe una fórmula universal para desarrollar los procesos de Consulta Previa, dada la diversidad cultural de las poblaciones étnicas, que es justamente lo que la norma busca proteger.

En cambio, existen principios orientadores en el Convenio 169, el Decreto 1320 de 1998 y dos Directivas Presidenciales: la 01 de 2010 y la 10 del 2013. En términos generales, podría decirse que el proceso se divide en tres fases: i) la certificación de la presencia de comunidades; ii) la realización de la Consulta Previa; y iii) el seguimiento de los acuerdos pactados en la misma.

 

La capacidad procedimental del Estado

Con respecto a la certificación de presencia étnica, las empresas o entidades estatales interesadas en la Consulta Previa deben solicitar al Ministerio del Interior revisar su base de datos para informarse en torno a las comunidades Raizales, Gitanas, Indígenas y Afrocolombianas presentes en las áreas de influencia de la posible afectación.

Se ha argumentado en varias ocasiones por parte de las empresas que luego de dicha Consulta, aparecen comunidades étnicas no identificadas inicialmente, quienes alegan su presencia y demandan su inclusión en la Consulta Previa. Sin embargo, resulta que la base de datos que reposa en el Ministerio del Interior tiene profundas falencias operativas.

Por ejemplo, en 2014 un estudio de necesidades de tierras en territorialidades ancestrales afrodescendientes, realizado por el Instituto de Estudios Interculturales de la Universidad Javeriana de Cali, determinó que mientras la base de datos del Ministerio reportaba 316 Consejos Comunitarios en todo el país, este trabajo identificó 747.

Igualmente preocupante fue constatar que las bases de datos del ya desaparecido Incoder y el Ministerio del Interior no coincidían, y que un número preocupante de Consejos Comunitarios que aparecen en la base de datos del Ministerio del Interior no registran ni dolientes, ni vitalidad organizativa en sus territorios.

La pregunta obvia que se desprende del anterior panorama es: ¿Acaso su existencia o la movilización en torno a la defensa de sus derechos convierte a las comunidades étnicas en ilegales? ¿No será que este fenómeno es sintomático de la insuficiencia estatal para conocer y monitorear la diversidad étnica de la nación colombiana?  

 

Ilegalidad, violencia y Consulta Previa

Una cuarto elemento de esta cuestión, indudablemente deberá apuntar a reconocer que habrá casos en los que líderes de comunidades, o representantes de organizaciones étnicas a nivel nacional, han buscado obtener beneficios particulares de las dinámicas de Consulta Previa. Pero la profusa jurisprudencia de la Corte Constitucional también indica que tanto Gobierno como empresarios han actuado de manera acomodada buscando evadir el espíritu de la Consulta Previa o aprovechando sus vacíos legislativos sin importar los efectos ambientales o sociales de los proyectos de infraestructura, productivos o legislativos  que buscan implementar.

Los Autos 004 y 005 de 2009, donde se reconoce el riesgo de exterminio de pueblos indígenas y afrocolombianos por desplazamiento, muerte natural o violenta de sus integrantes, nos recuerdan que estas son poblaciones sumamente vulnerables frente a los proyectos de infraestructura o de extracción de recursos legales e ilegales.

Pero por si lo anterior no es suficiente, también podemos recordar el asesinato en 2010 de Alex González, líder del Consejo Comunitario de la Toma, así como las continuas amenazas por parte de las Águilas Negras a la Asociación de Consejos Comunitarios del Norte del Cauca - ACONC, en medio de la batalla legal por la ausencia de Consulta Previa en la adjudicación de títulos mineros en el norte del Cauca.

La convivencia entre negocios ilícitos como el narcotráfico y la minería ilegal en las territorialidades de las comunidades étnicas y campesinas es una realidad compleja de una ruralidad como la nuestra, que subsiste en medio de actores armados y riquezas naturales invaluables. De allí que la afirmación de Piedrahita respecto a que “El narcotráfico, la minería criminal, la tala ilegal y el latifundio improductivo no requieren consulta previa” no es para nada descabellada, sino más bien incompleta.

Porque también ha sido recurrente la relación entre paramilitares y la consecución de varias obras de desarrollo que se consideran estratégicas para el desarrollo nacional. El ejemplo más representativo de dicho fenómeno fue el asesinato del líder indígena emberá Kimi Pernia por oponerse a la construcción de la represa de Urra I en el marco del proceso de Consulta Previa.

En relación a este hecho, Bernard Henri-Levy entrevistó en 2001 a Carlos Castaño comandante de las Autodefensas Unidas de Colombia, quien le aclaró:

“- ¿Atentados ciegos? ¿Nosotros? ¡Jamás! Siempre hay una razón. Los sindicalistas, por ejemplo. Le impiden trabajar a la gente! Por eso los matamos.

- Bueno, y el jefe de los indígenas del Alto Sinú, para el caso; ¿a quién le impedía trabajar él, ese pequeño jefe indio que bajó a Tierralta?

- ¡La Represa! ¡Impedía el funcionamiento de la represa!

(Levy 2001 en Cesar Rodríguez 2012:68).

 

En-claves desarrollistas y de empobrecimiento social

Finalmente, no deja de sonar paradójico que el texto de Piedrahita apele al empobrecimiento de los habitantes de Buenaventura por el aplazamiento temporal en la construcción de una obra de infraestructura dirigida a responder a los requerimientos de ampliación del Puerto cuando es patente que la verdadera fuente de pobreza proviene de la inequidad estructural que ha significado la organización del Puerto como enclave productivo.

Lo anterior pone de manifiesto una discusión de fondo para el bienestar de cualquier nación contemporánea que seguramente deberá abordar con seriedad el equilibrio entre desarrollo productivo y el respeto a los derechos fundamentales. Sin embargo, poco aportan a estos debates tanto las generalizaciones desarrollistas como los esencialismos étnicos. En estos momentos en los que la sociedad colombiana se atreve a pensar cómo podría ser un país sin conflicto armado, la magnitud de sus desafíos demandan fuertes dosis de “imaginación política”, en los términos de Aquille Mbembe.

 

[1] Las Consultas Previas que pasaron del chantaje a la agresión. (El Tiempo 26 de junio de 2016); 'No se puede seguir abusando de la consulta previa': Vargas Lleras. (El Tiempo 18 de agosto de 2014); “Consultas previas se han vuelto extorsivas”: Germán Vargas. (El Universal 28 de Junio de 2014). Entre otras.

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