Good Bye Reforma Agraria

A continuación se realiza un análisis al texto de borrador del proyecto de Ley, por medio del cual el gobierno pretende una modificación integral de la Ley 160 de 1994. Dicho conjunto de innovaciones legislativas, significaría en la practica, un amargo y confuso adiós a las políticas que buscan romper con la desigual distribución de la tierra rural por vía redistributiva.

Carlos Duarte
Carlos Duarte
Línea de Investigación en Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial del Instituto de Estudios Interculturales - Universidad Javeriana de Cali.
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06 de Octubre de 2017

Este texto fue realizado por Carlos Duarte & Gabriela Recalde.

Cartografía de Dayver Betancourt.

Una de las grandes apuestas del Gobierno para la implementación de una Reforma Rural Integral consiste en promover una innovación legal que permita conciliar los objetivos relativos a la disminución de las brechas de inequidad en el acceso a tierras rurales y el aprovechamiento económico de éstas, respondiendo a los fines constitucionales contemplados en los artículos 2, 58, 64, 65 y 330.

Como ya se ha venido , esto implica una transformación del paradigma regulatorio de las reformas agrarias hacia un énfasis netamente distributivo y de ordenamiento social de la propiedad rural. En pocas palabras y reinterpretando el título de aquel magnifico film de la reunificación Alemana “Good Bye Lenin”, el actual conjunto de innovaciones legislativas significaría un amargo y confuso adiós a las políticas que buscan romper con la desigual distribución de la tierra rural por vía redistributiva.

Como ya lo hemos mostrado en , en el marco del proceso de negociación e implementación de los Acuerdos de la Habana la cuestión agraria ha sido fundamental, y su discusión ha venido perfilando un contexto propicio para la promoción de una reforma legal que busca avanzar en un ordenamiento social y económico de la propiedad rural. Al menos, este ha sido el discurso promocionado por el Gobierno en sus diferentes proyectos de Ley, sin embargo, la práctica podría decir otra cosa.

Un primer intento de reforma, se llevó a cabo a principios de 2017 con la primera versión del proyecto de Ley de Reforma Rural integral, que al superar las facultades extraordinarias del “fast track” asignadas al ejecutivo por el Acto Legislativo 01 de 2016, terminó limitándose y dando lugar al Decreto 902 de 2017, vigente desde el 29 de mayo de 2017. No obstante, la constitucionalidad del Decreto 902 está siendo evaluada actualmente por parte de la Corte Constitucional.

El segundo intento, corresponde al texto de proyecto de Ley bajo el cual el gobierno pretende una modificación integral de la Ley 160 de 1994. Increíblemente, y aunque parezca más propio de una República Bananera que de un Estado Social de Derecho, dicho texto modifica igualmente algunos apartes del mismo Decreto 902 de 2017, pese a que su aprobación sea reciente y a que la Corte Constitucional aún no ha definido si el texto es acorde o no a la Constitución. Así pues, el borrador de este proyecto, que circula desde el 9 de septiembre de 2017 en redes sociales, es el objeto de análisis del presente documento.   

Tras una lectura detallada del borrador de dicha Ley, emergen algunos temas que suscitan preocupación y exigen una evaluación minuciosa respecto a sus posibles efectos. Entre ellos vale la pena mencionar: i) la titulación excepcional de ocupaciones y la medición de las Unidades Agrícolas Familiares -UAF; ii) la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad; y iii) el derecho real de superficie y los beneficios para sujetos de reforma rural a título oneroso.

 

La titulación excepcional Vs. los sujetos de reforma agraria

El Articulo 12 del proyecto borrador que modifica la Ley 160, anuncia un procedimiento de titulación excepcional para la ocupación de predios. Este artículo promueve efectos contrarios a la democratización y el acceso a la propiedad de la tierra a favor de las personas que la trabajan y/o carecen de ella, en tanto opera incluso en aquellos casos en que los predios superen la extensión de una (1) UAF, e independientemente de las condiciones económicas del ocupante. Por lo anterior, esta propuesta podría beneficiar a los grandes terratenientes que explotan y se benefician de zonas baldías, y no propiamente a las comunidades rurales que más lo necesitan.

La figura aplica para los baldíos que fueron indebidamente ocupados y validaría compraventas que se hayan realizado sobre éstos antes del 29 de mayo de 2017 y, por tanto, abarcaría las propiedades adquiridas bajo estas condiciones, previo a la vigencia de la Ley 160 de 1994. Igualmente, opera en los casos frente a los cuales, antes de la expedición de la Ley en discusión, se haya iniciado un procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados o un procedimiento de clarificación.

En estos dos casos, los beneficiarios de la medida serian inscritos en el Registro de Sujetos de Ordenamiento -RESO (Art. 9). Asimismo, se propone que la ANT pueda titular ocupaciones de más de 10 años, lo cual estaría introduciendo una suerte de prescripción adquisitiva por vía administrativa sobre los baldíos que sean susceptibles de dicho procedimiento, configurando entonces un proceso de prescripción para tierras rurales que por naturaleza ha sido judicial conforme a la Ley 791 de 2002 y al Código General del Proceso.

 

No se ha comenzado a implementar y ya se pretende cambiar la naturaleza del Fondo de Tierras

A diferencia del Decreto 902, el cual estrictamente establece la adjudicación directa de tierras, este nuevo proyecto introduce la adjudicación de baldíos para uso o por compensación. La figura de adjudicación por compensación para actividades de utilidad pública o interés social (Art. 11. Núm. 2), obvia el principio de progresividad y democratización de acceso a tierra, al establecer unas condiciones ventajosas para los sujetos con un patrimonio neto que supera los 700 SMMLV para el intercambio de la propiedad rural dentro del mercado de tierras.

Si bien, el Decreto 902 (Art.6) caracteriza a estas personas como sujetos de reforma rural a título oneroso, el presente borrador de Ley es un despropósito en materia de política agraria, puesto que instaura una regla que restringe las tierras disponibles para adjudicación a campesinos y trabajadores agrarios, beneficiando, directa o indirectamente y sin una justificación razonable a la luz del principio de igualdad, a personas con capacidad económica que realicen actividades categorizadas bajo el amplio universo como “actividades de utilidad pública e interés general”.

Otra figura polémica es el derecho de uso de baldíos (derecho de uso de superficie) que se establece en el artículo 33 del proyecto para todos los sujetos de reforma rural, el cual busca darle prioridad en la asignación a los sujetos a título gratuito, es decir, los campesinos pobres, quienes podrán acceder a subsidios para la financiación de sus proyectos.

No obstante, el artículo 34, para la adjudicación de uso de extensiones de tierras considerables, que exigen una inversión económica cuantiosa para la adecuación de los suelos, promueve los proyectos asociativos en los que podrán participar “actores interesados en el desarrollo empresarial del campo”, con capital suficiente que permita la sostenibilidad financiera del proyecto.

Con este tipo de sistemas asociativos propuestos por el Gobierno, se desconoce la desigualdad existente entre campesinos y empresarios del agro, reproduciendo así un esquema de relaciones asimétricas de poder entre unos y otros, e impidiendo a los primeros acceder a los mercados y a los procesos de integración económica de manera autónoma y sostenible. Este tipo de medidas han sido clasificadas por la Corte Constitucional como excesos del legislador en la órbita de configuración para la definición del modelo económico agrario, en tanto desconocen que el desarrollo sostenible del campo debe ligarse al respeto del principio de la equidad (Sentencias C-077 de 2017, C-644 del 2012 Corte Constitucional).

La Corte Constitucional ha indicado que los términos “utilidad pública e interés social” son conceptos jurídicos indeterminados, por lo que corresponde al legislador llenarlos de contenido en ejercicio de su potestad de configuración legislativa, facultad que también comprende la posibilidad de determinar los diferentes medios que puede utilizar la administración para lograr dichos objetivos. Sentencia C-077 de 2017.

 

La ficción retórica de la extinción de derecho de dominio agrario

Respecto a la extinción del derecho de dominio agrario, conocida anteriormente como extinción de dominio de tierras incultas; el proyecto de Ley introduce una causal de excepción para su aplicación, explicitando: que el cumplimiento de la función social de la propiedad podría pasarse por alto, en la medida que el predio cuente con “un plan productivo donde se definan la temporalidad de la ejecución del mismo, condiciones sanitarias, zonas de descanso o de conservación.” Esto, por ejemplo, beneficiaria a los propietarios de predios empleados para actividades recreativas y/o turísticas.

En esta misma línea, el Art. 18 consagra un catálogo de circunstancias especiales que permiten acreditar la explotación económica del predio y evitar así la extinción de dominio. Entre éstas se contemplan: la existencia de licencias ambientales, licencias de construcción o contratos de concesión; sin mencionar si éstos mismos deben o no estar en proceso de ejecución.

Consecuentemente, la introducción de esta excepción también puede leerse como una “excepción” al cumplimiento de la “función social y ecológica de la propiedad” que exige cierta proyección de los bienes privados para la producción de riqueza social y/o preservación o recuperación de recursos naturales; y por tanto, minimizaría la aplicación de la extinción de dominio como herramienta esencial dentro del proceso de Reforma Rural Integral establecido en el Decreto 902.

 

La defunción de la UAF de adjudicación y su estandarización a nivel predial

De acuerdo con el artículo 24 del proyecto en discusión, la medición de la UAF pasará de constituirse por Zonas Relativamente Homogéneas (UAF de adjudicación) a ser dictaminado bajo la metodología de unidades prediales (UAF predial). De esta manera, la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios (UPRA) será la entidad técnica encargada de formular la metodología para este fin; entre tanto, seguirán vigentes las extensiones de UAF establecidas en las resoluciones 041 de 1996 y 020 de 1998.

El cambio de la metodología no se justifica en el articulado del proyecto. Pero en términos prácticos, la medida  hace caer en saco roto los esfuerzos financieros y de concertación en distintos niveles, emprendidos para definir la UAF por Zonas Relativamente Homogéneas.

Mientras que la UAF de adjudicación se realiza bajo sofisticados procedimientos técnicos que modelan el territorio bajo ordenamientos ambientales, económicos y sociales; la UAF predial como su nombre lo sugiere, se focaliza en una realidad predial, y su función se agota en el estudio técnico de los predios y el diseño de un proyecto productivo. Al ser un ejercicio ciertamente limitado, la UAF predial conduciría a profundizar el ya preocupante fraccionamiento antiecológico y antiproductivo de la propiedad rural.

En términos de diseño de política pública, abandonar los estudios que demanda la UAF por Zonas Relativamente Homogéneas para abrazar la mediocridad a la que induce la UAF predial, es renunciar a planificar de manera sostenible el ordenamiento rural. Lo anterior no es un tecnicismo, el poder analítico de la UAF debería ser una política privilegiada de gobierno y puesta en función de la reconversión productiva del Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito – PNIS, los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural, los Planes de Desarrollo Territoriales - PDTs, y las Zonas Más Afectadas por el Conflicto ZOMAC, así como de las demás propuestas de intervención rural en épocas de post acuerdo.

Por otra parte, el proyecto introduce lo que parecería una compensación de carácter económica, en los casos en que la extensión del predio sea inferior a la UAF tras el reajuste de terrenos (Art. 3 Par. 1). En este supuesto, la ANT procederá a compensar el faltante que “en todo caso no dará lugar al pago de mayor valor por la tierra”. En un segundo escenario, se crea la adjudicación por compensación (Art. 11 Núm. 1), la cual consiste en que ante la imposibilidad de ajustar el predio al tamaño de la UAF, el adjudicatario podrá recibir otro predio en sitio diferente tras haber entregado y transferido los derechos sobre el predio inicial al Fondo de Tierras.

En este sentido, el proyecto introduce una compensación económica y otra de tipo material. Sobre la compensación económica sería importante valorar si ésta es o no favorable a los fines que se pretenden con la UAF, es decir, impedir la concentración de la propiedad o la desagregación antieconómica que genera el minifundio improductivo, y por esta vía, obstaculizar la estrategia global del desarrollo rural que el Constituyente configuró como el cometido estatal destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y, consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población rural, permitiendo garantizar el acceso progresivo a la propiedad dentro de una justicia social, democrática y participativa.(Sentencia C-006 de 2002).

 

Los baldíos reservados para la actividad extractiva

Finalmente, hay una cuestión que a simple vista pasa desapercibida y es la derogatoria del artículo 67 de la Ley 160 de 1994. Este artículo designa como baldíos reservados a las extensiones de tierras que exceden la UAF en un municipio y establece que las mismas podrán ser entregadas a campesinos pobres.

Posteriormente, la Ley 1728 de 2014 modificó este artículo para instituir el carácter inadjudicable de los baldíos situados dentro de un radio de dos mil quinientos (2.500) metros alrededor de las zonas donde se adelanten procesos de explotación de recursos naturales no renovable, y Los terrenos situados en colindancia a carreteras del sistema vial nacional. Tales restricciones responden al principio de precaución cuyo sentido es la protección de derechos fundamentales en escenarios donde puede presumirse un peligro de daño grave e irreversible para la vida humana o el medio ambiente.

El proyecto de Ley en su artículo 43 deja sin vigencia el artículo 67 de la Ley 160 de 1994, es decir, elimina dicha norma del ordenamiento jurídico. Tácitamente, esta norma sería sustituida por el artículo 23 del proyecto pues regula la misma materia, al establecer las “Áreas inadjudicables por aprovechamiento de recursos naturales no renovables”. Estas son áreas medidas desde el punto de extracción o explotación de las zonas donde se adelanten procesos de explotación de recursos naturales no renovables declarados de utilidad pública y/o interés social. De esta manera, se reemplaza el radio de 2.500 metros establecido en el Art. 67 de la Ley 160.

No obstante, el referido artículo 23 autoriza a la ANT a asignar el derecho de uso al respectivo concesionario, quien deberá sustentar  ante la ANT, la ANLA y la autoridad minera o de hidrocarburos correspondiente, la solicitud de la extensión territorial de la reserva con argumentos técnicos. Solamente las áreas que no sean objeto de dicha reserva podrán ser adjudicadas. Una vez efectuada la reserva se establece que los terrenos delimitados tendrán la condición de bienes de uso público, por lo que cualquier ocupación posterior será considerada ilegal y de mala fe. Los baldíos reservados solo ingresarán al Fondo de Tierras para ser adjudicados una vez finalice la vigencia de uso a favor del concesionario.

Actualmente, el área total de títulos mineros otorgados suma 5.183.239 ha y el de áreas de explotación en hidrocarburos 2.297.132 ha. Como se puede observar en el Mapa No 1 (abajo), solo el anillo de 2.5 km alrededor de los anteriores polígonos de explotación, nos darían como resultado un área de 11.479.294 ha. en torno a los títulos mineros otorgados, y de 2.154.338 alrededor de las zonas de explotación de hidrocarburos.

Como es posible advertir, los efectos prácticos de este borrador de Ley, podrían traducirse en una ampliación exponencial de los alcances del contrato de concesión para la explotación de recursos naturales no renovables (materiales fósiles, y minerales), pues como se muestra en el mapa No 2, la distancia (buffer) de 2,5km es considerable desde el punto de exploración o explotación licenciado.

De otra parte, el mapa de traslape de estos anillos de tierra, en torno a las áreas de explotación minera y de hidrocarburos con otras figuras territoriales de la ruralidad, evidencia que estas áreas se traslapan con 2.645.265 ha de posibles Zonas de Reserva Campesina; con y con .

En este sentido, la trasformación de estos 2,5 Km de baldíos adjudicables a baldíos reservados para actividades extractivas pondría en riesgo la adjudicación de tierras a campesinos, y podría tener influencia en territorios constituidos de las comunidades étnicas.

 Mapa No1. Buffer de 2.5 Km sobre Titulos Mineros y Áreas de Explotación de Hidrocarburos

 
Mapa No. Detalle de los Buffer de 2.5 Km sobre Titulos Mineros y Áreas de Explotación de Hidrocarburos

Consecuentemente, las tierras que en vigencia de la Ley 160 eran para campesinos pobres, serán sustraídas del Fondo de Tierras diseñado en el Decreto 902 para conceder su uso a las empresas concesionarias la mayoría multinacionales). Lo anterior connota el riesgo de que, tras el uso de esta tierra para fines extractivos, y su posterior reincorporación al Fondo, dichos suelos pierdan las condiciones que le permitan a un campesino emprender un proyecto de tipo agrario. Esto es podria ser muy grave si se piensa en los posibles efectos ambientales que este tipo de proyectos minero-energéticos suponen para la sostenibilidad de los ecosistemas, los cuales lejos de una invención retórica se encuentran documentados, incluso por la

En este sentido, la apuesta del artículo 23 es regresiva si se compara con la del artículo 67 de la Ley 160, y además, la eliminación de esta última dejaría un vacío normativo que excede el poder de reforma del legislador. Adicional a ello, en la determinación de estas áreas reservadas podrían afectarse derechos de comunidades étnicas por lo que sería necesaria la consulta previa acerca de la norma.

Al promover este tipo de figuras (adjudicación por compensación, uso sin trasferencia de dominio, proyectos asociativos con derecho de uso, y baldíos reservados para actividades extractivas) sobre bienes que por su naturaleza hacen parte del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral (parágrafo 1 Art. 33), este proyecto de Ley desvirtúa la naturaleza del Fondo, acordada en el punto 1 de los Acuerdos de Paz de la Habana.

Nos referimos al objetivo de cerrar la brecha de acceso a tierras para los desposeídos, al tiempo que se le da prioridad a quienes ven la tierra y los recursos presentes en ella solamente como un factor económico. Se trata en definitiva de una propuesta regresiva en términos del ordenamiento social y ambiental de la propiedad rural.

 

En conclusión: Una política que regresa al modelo Carimagua

Este proyecto de 43 artículos propone un modelo económico agrario que privilegia la explotación de la tierra a través de alianzas productivas, donde lejos de promover una sinergia armónica, se subyuga la agricultura familiar campesina bajo los intereses de la agroindustria. De igual manera, se privilegian los vínculos del sector agropecuario con los ámbitos de vivienda onerosa, infraestructura, servicios públicos y minero-energético. En síntesis, la formalización de las anteriores dinámicas se implementarían por medio de las siguientes dos estrategias estructurantes.

La primera estrategia consiste en la actualización y armonización de las siguientes figuras de ordenamiento territorial: i) Zonas Estratégicas de Interés Agropecuario - ZEIA; ii) Zonas de Reserva Campesina - ZRC; iii) Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social - ZIDRES; y iv) Zonas de Desarrollo Empresarial - ZDE. Vale la pena recordar que la figura de ZDE, fueron diseñadas a la par que las ZRC en la Ley 160, pero que la falta de iniciativa privada no permitió su creación en ningún lugar de la ruralidad colombiana.

Sin embargo, su impulso y actualización no se entiende muy bien en el espíritu de implementación de los acuerdos de la Habana. Igualmente, el proyecto en mención parece desvirtuar varios de los postulados filosóficos, que el mismo gobierno ha defendido para socializar y sacar adelante el Decreto 902 de Reforma Rural Integral.

Lo anterior, salta a la vista cuando se observa que la figura de ZDE permite la adjudicación de la propiedad de la tierra a grandes sujetos “onerosos” o empresariales. Dicha posibilidad iría en contravía del 902 y de las sentencias de la Corte Constitucional respecto a los debates abiertos en el marco de la Ley ZIDRES, donde de manera reiterada se ha dicho que la propiedad de los baldíos de la nación debe asignarse a “los sujetos de reforma agraria” (en palabras de la actual Ley 160); o como quedó bajo la tipología del 902, para sujetos a “título gratuito” en primer lugar, y solo cuando dicha demanda se agote, podría adjudicarse tierra para “sujetos a título semi-oneroso”.

La segunda estrategia gravita en el reforzamiento de un régimen de uso sin trasferencia del dominio que favorecería a personas jurídicas y naturales de manera individual o asociadas. Lo anterior quedaría apalancado con la puesta en consideración de circunstancias variadas para acreditar la explotación económica de un predio, tales como las referidas a la explotación de recursos y bienes de cualquier naturaleza, incluso a nivel minero-energético (art. 1).

Sin embargo, tal y como se ha señalado en los debates que suscitó el 902 y la misma Ley ZIDRES, este proyecto de Ley es reiterativo y poco cuidadoso a la hora de proteger a los campesinos sin tierra, frente a socios con numerosos recursos jurídicos, tecnológicos y económicos.

Para finalizar, no estaría de más remarcar que el modelo de asociación y de alianzas productivas, en caso de no ser cuidadosamente regulado y evaluado por las entidades estatales, lejos de sacar a los campesinos y a las regiones rurales de la pobreza, podría ser más bien su condena a un neo-extractivismo agroindustrial, legalizado a través de alianzas manifiestamente asimétricas, que se soportan en un subsidio estatal a las iniciativas privadas. La frontera es tenue pero sus efectos son evidentes.

El péndulo del desarrollo se mueve entre construcciones territoriales que configuran alianzas público-privadas exitosas, donde la ganancia se redistribuye entre sus pobladores y su impulso conforma potentes motores de innovación e investigación; o de otra parte, el mismo diseño de las alianzas, también podría significar el establecimiento de enclaves productivos, sin ningún rédito para las regiones que los contienen, donde impera la Ley del más fuerte. Territorialidades devastadas ambientalmente, donde la proximidad a los recursos naturales, la marginación y la pobreza se convierten en las ventajas comparativas para extraer la ganancia.