Fuga de baldíos mediante fallos judiciales

Este texto fue coescrito con Ana Jimena Bautista Revelo e Isabel Saffon Sanín y expone los avances de un estudio sobre el tema del Grupo de Investigación “Derecho Constitucional y Derechos Humanos” de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia.

Diana Isabel Güiza Gómez
Diana Isabel Güiza Gómez
Investigadora y profesora
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20 de Abril de 2017

En un reciente informe, nos recordó que somos el tercer país más desigual de América Latina en reparto de la tierra: cuando el índice de Gini –indicador entre 0 y 1, donde 1 es la máxima desigualdad en distribución de la tierra– para el conjunto de la región es de 0,79, para Colombia es de 0,88. En otras palabras, . Ese informe también evidencia que la tierra agrícola está acaparada en pocas fincas de gran tamaño: el 67,6% de la tierra productiva está concentrada en fincas de más de 500 hectáreas.

Frente a ese desbalance, el Estado colombiano ha reservado parte de los baldíos, tierras de la Nación, para promover el acceso progresivo a la propiedad rural de los trabajadores agrarios. En contravía de ese propósito, , de acuerdo a información que el INCODER entregó a la Corte Constitucional. Un territorio que es mayor al área de los departamentos de Caldas y Risaralda juntos. La vía de fuga son los fallos de procesos judiciales de prescripción adquisitiva de dominio.

Pero, ¿por qué es una fuga de baldíos si son los jueces quienes los han entregado a particulares? Sencillo, porque la prescripción adquisitiva no es la ruta prevista legalmente para adquirir baldíos. En el derecho colombiano, la entrega de baldíos adjudicables a particulares se rige por unas reglas estrictas. Primero, sus destinatarios son los sujetos de reforma agraria: quienes no tengan otras propiedades y no superen un nivel de ingresos (menos de 1.000 salarios mínimos mensuales legales). Segundo, existe una única vía para adquirirlos: la adjudicación administrativa por parte de la Agencia Nacional de Tierras –ANT (antes INCODER). Tercero, los baldíos que se adjudiquen no pueden superar unos topes de hectáreas: la Unidad Agrícola Familia (UAF), que varía según las características de cada región y busca evitar la concentración de la tierra.

Esas reglas responden a la lógica jurídica y filosófica que está a la base de los baldíos: como estas tierras hacen parte del patrimonio del Estado y no han salido de él, se presume que nadie puede ser propietario de ellas, a menos de que el Estado lo decida, porque así cumple el deber que tiene de promover que los campesinos superen las múltiples barreras que enfrentan para acceder a la propiedad de la tierra.

Los baldíos tienen entonces un fin social que se cumple en la medida en que la entidad encargada de la reforma agraria es la única autorizada para distribuirlos por la vía exclusiva de la adjudicación administrativa. Así lo ha ratificado la Corte Constitucional en múltiples sentencias. Según esa jurisprudencia, los baldíos no pueden ser entregados a particulares, a través de la prescripción adquisitiva de dominio. La razón es simple pero fundamental. La prescripción adquisitiva se sustenta en una idea opuesta a la política de reforma agraria: es una figura que, con ciertos requisitos, permite que particulares se hagan dueños de bienes de otros particulares, porque parte de la base de que el inicial dueño perdió sus derechos pues, de distintas maneras y con el paso del tiempo, mostró que no le interesa tener más esa propiedad. Y parte del supuesto de que los predios en disputa se encuentran en el mercado de tierras. Ni lo uno ni lo otro responde a los fines de los baldíos: la entrega de esas tierras de la Nación por prescripción adquisitiva no asegura que quedarán en manos de sujetos de reforma agraria y que no superarán los topes de la UAF.

Ahora bien, ¿qué han hecho las entidades estatales para que esas tierras vuelvan al dominio del Estado y sirvan para reforma agraria? Más bien poco. En la sentencia , la Corte Constitucional evidenció la dimensión de la pérdida de baldíos por prescripción adquisitiva y, entre otros asuntos, ordenó a las entidades encargadas de la gobernanza de la tierra que diseñaran un plan real y concreto de clarificación y recuperación de baldíos. En el a esas órdenes, la Corte ha que no se ha apropiado el presupuesto suficiente, no hay cronogramas de trabajo claros, el plan de clarificación y recuperación tiene deficiencias metodológicas y falta coordinación entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la ANT, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria – UPRA, que son las entidades encargadas de la gobernanza de la tierra.

El INCODER había empezado parte de esa tarea antes de la intervención de la Corte. El siguiente mapa muestra los casos en los que esa entidad interpuso acción de tutela contra fallos de prescripción adquisitiva de presuntos baldíos*, con el fin de recuperarlos. El tamaño de los círculos indica el número de casos y el color corresponde al fallo o estado de la tutela a septiembre de 2016. De acuerdo a la información suministrada por el Ministerio de Agricultura, a septiembre de 2016, el INCODER había adelantado 197 tutelas. En este mapa registramos solo 182 de ellas, pues la respuesta del Ministerio de Agricultura no tenía datos del resto de procesos. La información está superpuesta sobre el mapa de presuntos baldíos que

Elaboración propia a partir de información suministrada por Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en respuesta a derecho de petición (29 de septiembre de 2016).
*En Colombia hablamos de presuntos baldíos porque no tenemos certeza de cuántos y cuáles son. . Dentro de esa categoría caben aquellas tierras que: no tienen matrícula inmobiliaria, aparecen como baldíos en los registros públicos, están a nombre del INCODER o de entidades territoriales, fueron registradas por falsa tradición, o fueron adquiridas indebidamente por prescripción adquisitiva de dominio y deben volver al patrimonio del Estado.

Como vemos, estos casos se concentran en Casanare (71) y Boyacá (58). Les siguen Santander (23), Huila (7), Antioquia (11),  Cundinamarca (4), Meta (2), Cauca (1), Chocó (1), Córdoba (1), Guajira (1), Nariño (1), Norte de Santander (1), Tolima (1). Del total de las 182 tutelas interpuestas y que pudimos mapear, 99 han tenido fallo favorable, 49 desfavorable, 18 impugnadas, 9 admitidas, 1 en la que no se decidió de fondo por carencia de objeto y el resto en trámite. 

Ello revela que la acción del INCODER para recuperar esos presuntos baldíos es, al tiempo, positiva y limitada. Es positiva, ya que la mayoría de las tutelas han sido falladas a favor del Estado. Y es limitada, pues de los 26.929 predios baldíos que han sido adjudicados por pertenencia, solo 116 (que corresponden a las 99 tutelas exitosas, de los cuales 90 predios ya tienen folio de matrícula inmobiliaira) podrían regresar al dominio estatal una vez se verifique que, en efecto, se trata de bienes baldíos, esto es, el 0,43%.

Por ahora, no podemos ahondar en las características de esos terrenos –ubicación exacta, extensión o uso–, los argumentos jurídicos de los jueces para fallar procesos de pertenencia sobre presuntos baldíos, los rasgos de quienes han recibido esas tierras –si son posibles sujetos de reforma agraria o grandes terratenientes–, ni las razones por las que esos casos se concentran en Casanare, Boyacá y Santander. Esas preguntas siguen abiertas y pretendemos acercarnos a posibles respuestas en una investigación que estamos adelantando desde la Universidad Nacional. 

Hoy es claro que el Estado Colombiano no tiene conocimiento detallado sobre los baldíos de la Nación y que ha perdido su control. Si queremos reequilibrar la balanza en el reparto de la tierra, el Estado debe recuperar pronto los presuntos baldíos que ha perdido en fallos de pertenencia. De no ser así, se incumple no sólo la promesa de la Constitución del 91 de promover el acceso progresivo a la propiedad rural, sino también el compromiso del proceso de paz de ampliar el acceso a la tierra para sujetos de reforma agraria.