¿Territorio(s)? Derechos de propiedad comunes y colectivos en la ruralidad colombiana

Hoy en día, ad portas de una nueva oleada de movilización rural urge revisar ¿cómo se conciben los derechos de propiedad y las territorialidades étnicas y campesinas? 

Carlos Duarte
Carlos Duarte
Línea de Investigación en Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial del Instituto de Estudios Interculturales - Universidad Javeriana de Cali.
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24 de Octubre de 2017

*Este texto fue realizado por Carlos Duarte & Alen Castaño

Hoy en día, ad portas de una nueva oleada de movilización rural, gran parte de las discusiones entre los movimientos sociales, el Estado y el empresariado pasan por la discusión del territorio y sus derechos de propiedad. Cuando hablamos de territorios rurales, se nos viene a la mente un cúmulo de imágenes, percepciones y sentires cotidianos que lo constituyen, y que construye mediante el contacto y la relación que cada persona ha tenido con tales espacios geográficos.

Pero, ¿qué es el territorio? ¿cuáles son los significados y evocaciones de este concepto?  Y, más allá, de acuerdo con la normatividad legal del Estado colombiano: ¿cómo se conciben los derechos de propiedad étnicos y campesinos en los territorios rurales en nuestro país?

¿Territorio(s)?

De acuerdo con el profesor Gustavo Montañez, etimológicamente, la palabra territorio viene del vocablo latín terra torium que significa la tierra que pertenece a alguien. Por tanto, siempre que designamos un territorio, estamos asumiendo, aun de manera implícita, la existencia de un espacio geográfico y de un sujeto individual o colectivo que ejerce sobre él cierto dominio: una relación de poder, una calidad de poseedor o una facultad de apropiación.

Una de las distinciones más relevantes que nos invita a pensar Montañez, es que la relación de pertenencia o apropiación no se refiere solo a vínculos de propiedad, sino también a aquellos lazos subjetivos de identidad y afecto existentes entre el sujeto y su espacio vital.

Como venimos de ver, la noción de territorio se encuentra teóricamente a medio camino entre la geografía y la política. En el último caso, este concepto se utiliza para comprender las relaciones de poder efectivas sobre un espacio determinado. Mientras que en el caso de la geografía la noción de territorio se refunde con la idea de paisaje, en tanto medio natural transformado por el hombre. A mediados del siglo XX se intentaría reunir ambas visiones en torno a la idea de geosistema, en donde el territorio se concibe al mismo tiempo como fuente (biofísica), recurso (económico) y lugar de instauración (simbólica).

Si bien, a partir de las perspectivas anteriores, el territorio se pensaba como algo que ya no era la naturaleza virgen, la pretensión por generalizar la afectación humana, instauró la metáfora del territorio en tanto contenedor-despensa, el cual era susceptible de ser utilizado a su antojo bajo los requerimientos del desarrollismo. Sin embargo, el giro territorial de los años 70s nos alentó a observar los territorio(s) a través de sus particulares expresiones políticas e históricas, así como en las relaciones que al mismo tiempo que lo determinan, también lo disocian y limitan. El razonamiento anterior permite identificar las interacciones dinámicas entre naturaleza y cultura como la base de las diversas configuraciones territoriales.

De este modo, y como se verá a continuación, las territorialidades rurales colombianas solo pueden comprenderse de manera diversa, multidimensional y casi nunca absolutas. Para comprender su multidimensionalidad basta con pensar en la superposición de sus diversos ordenamientos ambientales, pecuarios, extractivos, agroindustriales y sociales. Mientras que para percibir su liviandad, Montañez nos recuerda que en un mismo territorio pueden coexistir muchos sujetos, los cuales no obstante estar subordinados a uno o varios actores hegemónicos, son capaces de desplegar diferentes grados de dominio territorial.

Cuando nos referimos a derechos de propiedad colectivos y/o comunitarios, necesariamente nos estamos ubicando bajo la cornisa del ordenamiento social de la propiedad rural. A nivel social, los principales actores que residen en nuestros territorios rurales se auto-identifican bien sea como comunidades afrodescendientes, indígenas o de campesinos. Desde el punto de vista legal, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 es el referente obligado. La movilización social y la ley se han convertido, por lo tanto, en los principales escenarios donde esta tríada de actores buscan adquirir y/o preservar derechos de propiedad diferenciales que les permitan acceder, gobernar y ordenar sus tierras.

El siguiente análisis de las reglamentaciones jurídicas étnico-campesinas, permite evidenciar la forma como el Estado colombiano concibe estos tipos de territorios y poblaciones rurales. Punto seguido, pasaremos revista a la manera como se pueden establecer títulos colectivos, resguardos indígenas y Zonas de Reserva campesina al interior del territorio colombiano; describiendo sus características, sus beneficios y limitaciones existentes entre sí.

 

El determinismo pacifico en la conformación de títulos colectivos para comunidades afrocolombianas.

Sin importar la ubicación de los asentamientos poblacionales de las comunidades negras en Colombia, es el artículo transitorio 55 de la Constitución Política de 1991 el mecanismo jurídico mediante el cual las comunidades afrodescendientes pueden ejercer el derecho al reconocimiento y protección de sus derechos territoriales colectivos. A través de su implementación y el de la Ley 70 de 1993, el Estado colombiano determinó diferentes instituciones y competencias para la gestión de derechos territoriales en el caso de las comunidades negras; principalmente para aquellas que se ubicaban en la cuenca del Pacífico colombiano.

De acuerdo con el estudio del Instituto de Estudios Interculturales de la Javeriana de Cali (2014), en el Pacífico colombiano se adjudicaron más de 5’300.000 hectáreas entre los años de 1996 y 2011 para las comunidades negras de esta región. El ritmo de la anterior adjudicación fue vertiginoso, si se compara con el de las otras comunidades indígenas y campesinas; pero también puede ser juzgado como un tímido reconocimiento frente a la marginación endémica con la que la nación colombiana ha intervenido dichas espacialidades.

Para el profesor Eduardo Restrepo, este reconocimiento territorial ha significado para las comunidades afrodescendientes la construcción de un pacífico-centrismo; donde los beneficios territoriales se concentran en esta zona del país, dejando por fuera aquellos asentamientos poblacionales de comunidades negras que no residen en el Pacífico colombiano. Es decir, se ha venido estructurando una racionalización del territorio que se ha centrado fuertemente en la zona del Pacífico colombiano y no en otras regiones.

A pesar de las recomendaciones realizadas por entidades internacionales para el reconocimiento de ocupaciones tradicionales tanto colectivas como privadas de comunidades negras por fuera del Pacífico colombiano (Convenio 107 de 1957 y Ley 31 de 1967 aprobatoria del Convenio 107), Colombia no ha efectuado grandes mecanismos para su cumplimiento. Los valles Interandinos, el Caribe tanto Sabanero como el Costero, el Eje Cafetero y algunas zonas del Magdalena Medio, son regiones que pese a tener una presencia afrodescendiente desde la época colonial; no gozan del mismo reconocimiento legal, jurídico y territorial como las del Pacífico.

Hoy en día, para que las comunidades negras que están por fuera del Pacífico puedan acceder a sus derechos territoriales, tienen que apelar al artículo transitorio 55, aludir a la expresión: zonas con características similares (a las del Pacífico). Tal definición alude a los asentamientos rurales ancestrales de comunidades afrodescendientes en cualquier parte del país, ubicadas en áreas baldías y ribereñas que mantengan prácticas culturales de manejo colectivo del territorio y que no hacen parte constitutiva del Pacífico colombiano.

El Observatorio de Territorios Étnicos afirmó en el 2012 que, para efectuar un reconocimiento territorial de las comunidades negras en Colombia, no necesariamente se debe tener en cuenta su ubicación geográfica; sino que hay que tener en cuenta las condiciones estructurales de su comunidad. Para lo anterior, se considera importante los elementos jurídicos expuestos por el Decreto 1745 de 1995, donde describe que, para tener derechos territoriales, un área geográfica debe:

- Contar con una ocupación ancestral de las tierras

- Tener una historia común de poblamiento

- Residir en baldíos nacionales o reservados por el Estado, en propiedad pública con o sin derechos de uso y disfrute colectivo

- Que tengas tierras de propiedad particular u otras formas de propiedad

- Que exista un auto-reconocimiento como comunidad negra

-Que esté liderado bajo el proceso organizativo de un consejo comunitario

 

La profundidad histórica y la complejidad técnica de la propiedad colectiva indígena

Una vez creada la Constitución Política de Colombia en el año 1991, la población indígena en Colombia comenzó a hacer valer una serie de derechos diferenciales largamente negados por el Estado en términos territoriales. La dinámica anterior ha tenido lugar debido a la fortaleza organizativa y a la capacidad de movilización social del movimiento indígena en regiones específicas de la geografía nacional, particularmente en el Cauca. Al mismo tiempo, la capacidad de presión social del movimiento indígena ha venido significando que este sector poblacional adquiera derechos muy específicos, en comparación a las demás comunidades rurales de nuestro país.

La Ley 21 de 1991 se ha convertido en uno de los principales mecanismos legales por parte de las comunidades indígenas para el reconocimiento y acceso a un territorio. Esta ley aprueba en Colombia lo dictaminado por el Convenio 169 de 1989 de la OIT. Específicamente en la parte II del documento, en lo referente a Tierras; la cual se enfoca en la relación entre la comunidad y el territorio; así como en el respeto e importancia de la cosmovisión y las prácticas ancestrales de las comunidades indígenas en los territorios donde habitan (Artículo 13).

Del mismo modo, el Artículo 14 de este mismo Convenio, destaca el reconocimiento de los pueblos indígenas al derecho de la propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. En esta vía, también el Artículo 15 dispone el reconocimiento de derechos para participar en el uso, administración y conservación de los recursos naturales que existen en el territorio.

Por otra parte, el Decreto 2164 de 1995, el cual reglamenta el Capítulo XIV de la Ley 160 de 1994, expone cada uno de los lineamientos correspondientes a la adjudicación de tierras en torno a las comunidades indígenas para la conformación, el saneamiento y la ampliación de resguardos indígenas a nivel nacional.

En este sentido, el Artículo 21 (Naturaleza Jurídica) del Capítulo V (Naturaleza Jurídica de los Resguardos Indígenas, Manejo y Administración) de este decreto, presenta a los resguardos indígenas como “propiedad colectiva de las comunidades a favor de las cuales se constituye y conforme a los artículos 63 y 329 de la Constitución Política, tienen carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables”.

Así mismo, el Artículo 22 (Manejo y Administración) de este Decreto, expone que “las áreas que se constituyan con carácter de resguardo indígena serán manejadas y administradas por los respectivos cabildos o autoridades tradicionales, de acuerdo con sus usos y costumbres, la legislación especial referida a la materia y a las normas que sobre este particular se adopten por aquellas”.

Es necesario resaltar la presencia de los resguardos coloniales y republicanos. Estos resguardos hacen referencia a títulos que tienen cédulas reales sobre parcialidades territoriales otorgadas por la Corona española en la época colonial. Para la restructuración y ampliación de tales resguardos coloniales, el Artículo 85 de la Ley 160 de 1994 declara que por el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria – INCORA, luego INCODER, ahora Agencia Nacional de Tierras - ANT, es la entidad gubernamental encargada de realizar cualquier tipo de clarificación territorial. 

El Decreto 2663 de 1994, reglamentó lo relativo a los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, de delimitación o deslinde de las tierras del dominio de la Nación y los relacionados con los resguardos indígenas y las tierras de las comunidades negras. En su capítulo III, contemplaba claramente el proceso de clarificación de la propiedad indígena. Sin embargo, este decreto fue derogado por el Decreto 1465 de 2013, el cual no trae específicamente el procedimiento para la delimitación de la clarificación de resguardos; por lo tanto, el procedimiento hoy es inexistente.

Es así como en la actualidad, no existe una reglamentación vigente que permita clarificar técnicamente la propiedad de los resguardos de origen colonial y republicano.

Para finalizar es importante remarcar que frente a la mora que el poder legislativo tiene con los pueblos indígenas, al no haber reglamentado el artículo 329 de la C.P., que consagra la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas, el Gobierno nacional expidió dos decretos que pueden dar paso transitorio al cumplimiento de esta orden constitucional. Uno de estos Decretos es el 1953 del 7 de octubre de 2014, el cual se fundamenta en el artículo transitorio 56 de la Constitución Política, donde se faculta al Gobierno para dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas.

El segundo decreto es el 2333 de 19 de noviembre de 2014, el cual está relacionado con la protección de las tierras y los territorios ocupados o poseídos ancestral o tradicionalmente por las comunidades indígenas. El 2333 aspira a proteger la posesión y ocupación que tienen los pueblos indígenas sobre un territorio especifico, no se habla en ningún momento de la titularidad dado que la misma no está en discusión, lo que se pretende es permitir que, sin violencia, las comunidades indígenas puedan acceder a los lugares de culto y demás terrenos donde están asentados, evitando que otros los reclamen con mejor derecho y poder ser así los primeros en  una eventual adjudicación. La titularidad deberá realizarse mediante un trámite administrativo que no establece el decreto.

Una duda importante surge al momento de pensar la aplicación del decreto 2333. En caso que se hubiese adjudicado un baldío a una persona no indígena, y al momento de la clarificación de la propiedad se constate que el mismo hacia parte de un territorio indígena: ¿procederá igualmente la revocatoria directa del acto administrativo? Esto merece un estudio adicional, dado que el mismo decreto promueve el respeto por la propiedad de terceros, pero su aplicación no está libre de posibles dilemas e incongruencias. La anterior disyuntiva, tampoco se aclaró en el Procedimiento Único del reciente .

 

La invisibilidad campesina y la precariedad legal de la figura de Zonas de Reserva Campesina

La constitución de 1991 significó la inversión de los derechos multiculturales para las poblaciones rurales. Mientras que a comunidades indígenas y afrocolombianas se les reconocieron y extendieron sus derechos de propiedad así como de gobernanza rural, los campesinos, que habían sido el sujeto por excelencia del estado de bienestar y del proyecto de mestizaje, fueron invisibilizados como sujeto colectivo de derechos. Para el Estado, la concepción del “campesino” que no se reconoce bajo términos étnicos (indígena o afrodescendiente), parece ser la de “trabajador rural”, irremediablemente articulado a los grandes proyectos agroindustriales.

Bajo el anterior panorama, el Artículo 80 comprendido en el Capítulo XII (Colonizaciones, Zonas de Reserva Campesina y Desarrollo Empresarial) de la Ley 160 de 1994, creo la figura de Zonas de Reserva Campesina - ZRC como “áreas geográficas que tienen en cuenta las características ambientales, agroecológicas y socioeconómicas regionales para el ordenamiento territorial, social y cultural de la propiedad, para la estabilización y consolidación de la economía campesina”. Básicamente, las ZRC se conforman para “fomentar y estabilizar la economía campesina, superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear condiciones para el logro de la paz y la justicia en las áreas respectivas” (Artículo 1, Decreto 1777 de 1996).

Es decir, mediante la creación de las Zonas de Reserva Campesina se propone establecer las condiciones necesarias para la estructuración y desarrollo de una economía campesina en áreas rurales; en “zonas de colonización y aquellas en donde predomine la existencia de tierras baldías” (Artículo 81, Ley 160 de 1994). La anterior enunciación de aplicabilidad territorial fue reformada por el Artículo 1 del Decreto 1777 de 1996, agregando en el ámbito de su aplicación a: “las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad o tenencia de los predios rurales”.

De acuerdo con el Decreto 1777 de 1996, los polígonos geográficos donde se pueden construir las Zonas de Reserva Campesina deben de tener las siguientes características:

- En zonas de colonización y en aquellas donde predomine la existencia de tierras baldías.

- En áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran de regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios rurales.

- En las zonas de amortiguación del área de Sistema de Parques Nacionales Naturales, con el propósito de desarrollar actividades, modelos y sistemas productivos que se formulen en los planes ambientales establecidos para las zonas respectivas.

- En regiones donde predomine la economía campesina.

- En regiones de conflicto social, para la reconstrucción del tejido social y sustitución de cultivos de uso ilícito.

- En predios donde se haya declarado extinción de dominio: conforme a su extensión.

- Las áreas comprendidas dentro del Sistema Nacional de Parques Naturales.

- Las Zonas de Reserva Campesina pueden abarcar toda una región, una o más municipios o veredas.

A pesar de lo anterior, el Decreto 17777 de 1996 también presenta algunas condicionantes para su aplicación en el territorio colombiano, como es el caso de no poder ser constituidas en Zonas de Reserva Forestal, en territorios indígenas, en títulos colectivos de comunidades afrodescendientes, ni en territorios que estén reservados por el INCODER (actual Agencia Nacional de Tierras). En este sentido, la interpretación unilateral de la Corte Constitucional para el caso Barí – Ascamcat en el Catatumbo (T-052/17), está siendo el caldo de cultivo para la emergencia de múltiples tensiones y conflictos territoriales allí donde se pretenden implementar ZRC.

En dicha sentencia, la Corte Constitucional considera de mayor rango jerárquico la solicitud de territorialidad indígena, por lo que sujeta las necesidades de territorialidad campesina a la ampliación de los resguardos Barí. Con esta decisión, la Corte está igualando dos figuras territoriales que no pueden ser equiparables: los resguardos indígenas son entidades territoriales sub-nacionales transitorias (por eso reciben recursos de transferencias), mientras que las ZRC son apenas figuras de ordenamiento territorial. El resultado de tal parangón, transforma tácitamente algo sobre lo cual aún no se ha legislado, y da la impresión que se trata de territorialidades mutuamente excluyentes.

Llama la atención que la Corte Constitucional no hubiera revisado un concepto técnico, emitido en conjunto por las Subgerencias de Asuntos Étnicos y de Tierras Rurales del ya desaparecido INCODER. En dicho texto se aclara que: “[…] no existe norma alguna que expresamente señale que no sea posible constituir un resguardo indígena o un título colectivo dentro de una zona de reserva campesina. Por lo que si los resguardos indígenas o los títulos colectivos se pretenden constituir con predios que se encuentren dentro de un área declarada como zona de reserva campesina, en el plano estrictamente jurídico, no habría impedimento para hacerlo.”

De acuerdo con este concepto, la constitución de una Zona de Reserva Campesina, no representa ningún obstáculo para la futura creación y/o ampliación de resguardos indígenas o titulaciones colectivas afrodescendientes, por tratarse de una figura que no es equiparable en sus alcances con las anteriores.

Así las cosas, la ZRC es una figura de ordenamiento territorial cuyas funciones se agotan en los derechos de propiedad comunitarios bajo titulaciones individuales para el campesino sin tierra o con derechos precarios sobre la misma. La afirmación anterior significa que comparada con resguardos indígenas y titulaciones colectivas afrodescendientes, las ZRC es la figura estatal que menos gobernanza y garantías de salvaguarda presenta frente afectaciones exteriores.

Si se tiene en cuenta que la ZRC es una figura legalmente reconocida, reviste la mayor gravedad el constatar que para varios gobiernos, su sola existencia ha sido directamente relacionada con la guerrilla de las FARC. La situación anterior ha producido un mimetismo estatal que transfigura automáticamente campesinos en guerrilleros.

Sin embargo, nunca se ha revisado con detenimiento la veracidad o amplitud de tales generalizaciones, tampoco ha sido juiciosa la reflexión estatal en torno a las razones que permitan dilucidar dichas asociaciones. Menos aún, se ha pensado seriamente en la recuperación del liderazgo estatal en la función legal de las ZRC: la formalización de baldíos al pequeño propietario y la contención al preocupante proceso de acaparamiento de tierras rurales.

Más allá del traslape entre insurgencia y ZRC, el almendrón de la discusión se ubica en la desidia estatal, así como en los intereses de algunos agentes privados para que esta figura de ordenamiento territorial no cumpla con las funciones legislativas y agrarias para las cuales fue diseñada. Contrario a lo que podría pensarse, el actual proceso de paz no ha roto con la maldición estigmatizadora: pese a que varios procesos de constitución de ZRC están listos para su aprobación, hace años no se aprueba ningún proceso de constitución de ZRC. 

Como es posible entrever las ZRC se han convertido en uno de los elementos que condensa la estigmatización del campesinado colombiano; de igual manera, encarnan una manifiesta contradicción gubernamental, en la medida que este último ha elegido no cumplir con la misma legalidad que sustenta su propia legitimidad.

La anterior situación de estigmatización y vulnerabilidad jurídica de la ZRC, ha llevado a que el movimiento social campesino piense y desarrolle -en la práctica- nuevas figuras de gobierno territorial campesino. En dicho sentido, se enmarca la propuesta del Coordinador Nacional Agrario - CNA, para constituir .

 

Para seguir reflexionando

Como venimos de observar el Estado colombiano ha ido configurando una serie de normativas que promulgan la construcción de territorialidades sociales, con limitantes y características específicas, a lo largo y ancho de nuestra ruralidad. Bajo dicho panorama, y a modo de borrador, es posible abstraer los siguientes 5 elementos que ameritan profundizar tanto en su investigación empírica como en su reflexión académica:

1) Los derechos de propiedad rurales, tanto los colectivos como los comunes, aparecen como legislaciones excluyentes entre sí, y sin la posibilidad de un diálogo que permita la consolidación de territorialidades convergentes o interculturales. Lo anterior obliga a que nuestros habitantes rurales tengan que decidir por identidades esencialistas y unilineales, se es: indígena, afrocolombiano o campesino. Sin embargo, el dinamismo propio de nuestras manifestaciones culturales nos invita alejarnos de dicha lectura. Las configuraciones regionales del país evidencian que un solo sujeto puede ser una, varias, o una ininteligible mezcla de las posibilidades anteriores.

, ofrece la impresión que las únicas comunidades con tradiciones culturales que vale la pena proteger son las étnicas. De este modo, la jurisprudencia agraria, incluso la de las altas cortes, reconoce la complejidad de las territorialidades étnicas, mientras que tal y como recordaba Robert Daza, un campesino del norte de Nariño: “ […] a los campesinos no nos reconocen la cabeza, ni el corazón, solamente les interesa nuestros brazos para trabajar como empleados”.

3) La existencia de territorialidades rurales comunitarias reconocidas legalmente, no impide considerar que el diseño de política pública emprendido por el gobierno actual aspira a que el vector más importante del ordenamiento social de la propiedad rural colombiana sea . Mientras que otros sectores políticos, pretenden mantener como eje estructurante de la propiedad rural sus atributos simbólicos y políticos, anclados en una estructura de tenencia inequitativa y de uso frecuentemente improductivo.

4) Las justas movilizaciones de los actores sociales, así como las intervenciones gubernamentales para generar mayor productividad en la ruralidad, no pueden obviar la multidimensionalidad de nuestras territorialidades. Cada intervención o pliego de movilización no puede partir de una tabula rasa sobre el espacio rural, en la medida que las pretensiones sobre los usos agroindustriales del suelo, así como las necesidades territoriales de comunidades campesinas, afrodescendientes e indígenas tienden a traslaparse entre sí.

5) . En esta medida, es urgente que tanto las diversas expresiones del movimiento social -hoy representadas en la Cumbre Agraria- construyan un ordenamiento social del territorio hecho desde las comunidades. Así mismo, es importante que las instancias de negociación gubernamental tengan un panorama integral de los territorios y los múltiples actores donde se solicita intervenir por medio de la política pública.