El ordenamiento territorial en la disputa por el Pacífico

Cuando se habla del contexto del conflicto armado en el pacífico colombiano usualmente se cae en la tentación de centrarse en sus consecuencias, dramáticas por cierto. Sin embargo en las causas del conflicto hay elementos fundamentales para comprender y plantear alternativas reales para el final de la guerra.

Harrinson Cuero
Harrinson Cuero
Investigador asociado en CIDER Universidad de los Andes
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26 de Noviembre de 2017

Foto: Harrinson Cuero Campaz.

El Foro Internacional de planeación regional a largo plazo “Planear para crecer” realizado por las universidades del Cauca y de los Andes el 18 de octubre pasado deja como conclusión dos ideas. La primera, presentada en una de las ponencias en forma de ecuación: ordenación + gobernanza = Construcción de paz. La segunda, una propuesta de hacer de la planeación a largo plazo una prioridad y de las universidades el backup institucional para planeación territorial sostenible.

El asunto del territorio en el Pacífico

La Corte Constitucional identificó en el , relativo a la situación de la población negra victima del desplazamiento forzado, tres factores transversales detrás del impacto desproporcionado del conflicto para estas comunidades negras: la Exclusión estructural, la debilidad jurídica y las presiones por intereses extractivos en sus territorio.

La Corte encontró la triste realidad de los territorios ocupados por la población negra afrocolombiana y comprendió que la necesidad de dar fuerza jurídica a los territorios bajo el control de estas comunidades. Para esto dio tareas específicas y urgentes a distintas entidades del estado, ordenes que aún siguen sin cumplirse y que constituyen un acto de flagrante desacato a decisiones judiciales emitidas en el marco de una acción de tutela, y sin que ningún funcionario de alto nivel haya sido aún sancionado.

La difícil situación de las comunidades negras e indígenas de la región pacífica ha sido ratificada por la misma Corte en la  que declara la vulneración de los derechos fundamentales de las poblaciones asentadas en la cuenca del río Atrato y que emite nuevas ordenes a entidades de estado y de gobierno para salvar al río y a sus pobladores.

Por su parte, los Acuerdos de Paz recientemente firmados entre el Gobierno nacional y las Farc identifican causas estructurales del conflicto en la ruralidad y establecen en el punto uno una reforma rural integral. Más específicamente a través de los Programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET) convienen unos : la pobreza extrema, la debilidad institucional, la presencia de cultivos ilícitos y otras economías ilegales, y finalmente las graves afectaciones por el conflicto armado.

Estos criterios dan cuenta del objeto al que se pretende llegar con las medidas impulsadas en el marco del acuerdo uno y que coinciden con los factores transversales identificados por la Corte. Lo que la Corte llamó, de manera políticamente correcta, exclusión estructural, en el Auto 005 no es otra cosa que lo expresado en los  puntos 1 y 2 de priorización, o mejor expresado en la voz de activistas del movimiento afrocolombiano cuando señalan como responsables de su compleja realidad social el racismo estructural e institucional.

Ordenar para planear

No se puede identificar las necesidades de la casa de cara a planificar su remodelación si se tienen los muebles dispersos de manera arbitraria por todos lados. Primero se debe poner cada cosa en su lugar, requisito sin el cual no es posible identificar las necesidades a satisfacer.

La ecuación ordenación + gobernanza = Construcción de paz, planteada en el foro internacional de Popayán podría explicar la situación que vive la región pacífica, allí los acuerdos de paz que en un principio generaron tan buena sensación, en la actualidad están suscitando frustración.

Casos como Tumaco y toda la costa nariñense, la región costera del departamento del Cauca y Nariño, con especial interés en Timbiquí, el bajo Calima y la cuenca del río Yurumanguí, evidencian con tristeza que la paz no quiere llegar a los territorios más golpeados en los últimos años por el conflicto armado.

En el pacífico existen en la actualidad varios actores que desde distintos enfoques, competencias y recursos intentan ordenar un territorio, obviando el importante hecho planteado por : “cuando un territorio esta habitado necesariamente esta ordenado”. Antes de la llegada de los Europeos en 1492 ya existían civilizaciones en el pacífico, civilizaciones que persisten en la actualidad y que conservan su cosmovisión y que la plasmas día a día en la región pacífica.

Yolanda Teresa Herrera (2006) en relación con la cosmovisión indígena resalta las palabras del mama de la comunidad kagaba, quien plantea: “Para ordenar el territorio hay que ordenar el pensamiento. Lo que se entiende por ordenamiento territorial no es solo demarcar o delimitar un pedazo de tierra. Es mucho más profundo: se trata de ordenar el pensamiento para poder vivir bien sobre ese pedazo de tierra”.

Quizás tomando nota del modelo aborigen, las poblaciones afrodescendientes habitantes de la región hace cerca de 500 años han implementado un patrón de ocupación similar, lo cual se expresa en el modelo de ocupación de pequeños caseríos de baja intensidad, demográfica y dispersos a lo largo de las márgenes de los ríos y costas, como explica Jacques Aprile en su texto "Apuntes sobre el proceso de poblamiento del Pacífico" (2001).

Ni las instituciones del estado ni las herramientas económicas dominadas por las élites andinas han reconocido esos modelos de ordenación territorial, ni ahora ni en el pasado. Es así como, por encima de esa lógica de ocupación, los agentes de la ordenación conformados por municipios, departamentos, Corporaciones Autónomas Regionales, el Sistema de Parques Naturales, ministerios y otras entidades de nivel nacional establecen –bajo distintos paraguas jurídicos– instrumentos de ordenación sin la más mínima coordinación, conciliación o algún otro tipo de consideración o diálogo entre ellos o con los instrumentos establecidos por los Resguardos indígenas o los Consejos comunitarios.

Por encima de esta enredadera de actores e instrumentos de ordenación, de los cuales muchos no son siquiera parcialmente implementados, se han formulado muchos planes, intensivamente desde la década de 1970, que antes que transformar positivamente la región generan desilusión y conflicto.

Este complejo contexto de ordenamiento territorial constata la debilidad institucional que se vive en la región pero cuya solución requiere del concurso nacional. En el pacífico colombiano en donde la presencia del Estado es supremamente débil como ha sido señalado anteriormente por la Corte Constitucional y reafirmado con el  establecimiento en la región de cuatro de los 16 territorios PDET priorizados para la implementación de los Acuerdos de la Habana, se requiere poner orden territorial antes de generar nuevos planes integrales de transformación regional.

El caso del Alto Mira y Frontera

Los Planes de Ordenamiento Territorial deben conciliarse con los planes de ordenamiento de cuencas hidrográficas así como con la zonificación que de sus territorios hacen los resguardos indígenas y las comunidades negras, quienes son los únicos con capacidad de implementarlos en los territorio del Pacífico. El sistema de parques naturales debe articularse a esta ordenación y contribuir en diálogo con los municipios a generar gobernanza de esos instrumentos en los territorios.

La situación de las comunidades negras del consejo comunitario de Alto Mira y Frontera en el municipio de Tumaco y en límites con el Ecuador representa el drama que supone la falta de gobernanza en el ordenamiento territorial del país. Aunque a primera vista pareciera no tener mucho que ver lo que allí sucede con el ordenamiento territorial este esta en el base del problema.

La falta de armonización entre los distintos actores que toman decisiones en los territorios de la región pacífica permite el cruce de cables entre las alcaldías, la gobernación y la nación, sin tener en cuenta las decisiones de la autoridad territorial local, (La Junta del Consejo Comunitario del Consejo, Resguardos Indígenas), a quien le transfieren competencias, pero no las capacidades ni herramientas teniendo en últimas sufrir las decisiones que otros toman.

Frente a la situación de la invasión de colonos cocaleros, los megaproyectos palmeros, las licencias de explotación de material de arrastre, la construcción de la vía binacional Colombia – Ecuador, entre otras, muchos actores participan desde la distancia en las decisiones sobre el territorio. Entre tanto, la Junta del Consejo en completa desprotección, sin herramientas, formación, acompañamiento ni recursos, tiene que lidiar con frentes de las Farc asentadas por décadas en sus territorios, narcotraficantes de alto calado (cartel del Sinaloa), trasnacionales palmeras, funcionarios de alto nivel negligentes, ineptos, corruptos y con una alta capacidad de corromper las decisiones de la autoridad local, entre otros factores.

La falta de ordenamiento y gobernanza territorial esta detrás de la muerte de varios miembros de la Junta de Gobierno en las últimas dos décadas:

Víctima
Año
Cargo
Presunto móvil
Francisco Hurtado
1997
Presidente de la Junta. (Primer presidente de consejo). Amenazado previamente.
Economías extractivas: Industria palmera y de material de arrastre. 
Armenio Cortés
2008
Fiscal de la Junta de Gobierno. Amenazado y con medidas de protección solicitadas.
Cultivos de coca y defensa del territorio ante la invasión de colonos y control de grupos armados.
Genaro García
2015
Presidente de la Junta de Gobierno. Amenazado y con medidas de protección vigentes.
Cultivos de coca y defensa del territorio ante la invasión de colonos y control de grupos armados. Meses antes en atentado contra su vida fue asesinada la hermana de Genaro. Lo cual obligó al desplazamiento forzado del líder fuera de la región.
Jair Cortés
2017
Vocal de la Junta de Gobierno. Amenazado y con medidas de protección vigentes.
Cultivos de coca y defensa del territorio ante la invasión de colonos y control de grupos armados.

 

La región pacífica requiere instrumentos de ordenación física y económica que trasciendan de los meros intereses electorales de los alcaldes, gobernadores y gobiernos nacionales, solo así se podrán realmente afectar los factores transversales detrás de las situación de las comunidades de la región y cumplir con los objetivos establecidos en los PDET.

Se requiere aprovechar el impulso del acuerdo de paz, para dar fuerza a las nuevas territorialidades surgidas de la constitución del 91 y que se han intentado retomar con la . De nada sirve crear espacios de articulación de municipios, distritos y/o de departamentos si no se revisan y establecen claras competencias con real capacidad de acción.

Si la Región administrativa y de planificación (RAP) Pacífico -figura que hoy esta de moda- no cuenta con un claro mapa de actores y competencias solo encontrará un escenario hostil que le impedirán trazar una ruta de transformación de la región. El mismo futuro le espera a los PDET, herramienta en la cual campesinos, grupos étnicos y sobre todo las victimas de las zonas mas afectadas tienen puesta la esperanza de atención real a sus necesidades.

Todas las entidades del estado encargadas de la implementación de los acuerdos deben entender que si no se cuenta con las autoridades locales y no se presta atención a la ordenación territorial de la región el resultado no son planes sin implementación, el resultado es más violencia y muerte. La paz se consolida en los territorios y para ello hay que ordenarlos.

Es clave prestar atención a las lecciones aprendidas de los ejercicios de planificación en la región pacífica. Comprender que los consejos comunitarios, los resguardos indígenas y las familias campesinas de área rural dispersa son los actores claves en la ordenación y sobre todo en la gobernanza de cualquier instrumento de ordenación en la región.

El papel de la academia debe ser proporcionar conocimiento y herramientas útiles para solucionar los problemas cotidianos de la sociedad especialmente de los sectores más deprimidos, excluidos y afectados de la sociedad. La academia, además, al no estar sujeta a periodos de gestión en relación a sus programas, planes de investigación y demás, es el mejor aliado de los gestores/actores del ordenamiento territorial pudiendo convertirse además en el reservorio de información para las instituciones públicas de la región, cualquiera que sea su necesidad.