Logros y retos en la atención a las víctimas del conflicto armado

A pesar de los esfuerzos, hay que reconocer que los recursos para atender e indemnizar a todas las víctimas son insuficientes y a este ritmo de inversión, en más de sesenta años se estaría indemnizando la última víctima.

Hugo Acero
Hugo Acero
Experto en seguridad y convivencia
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24 de Julio de 2017

Con la expedición de la Ley de Orden Público en 1977 (Ley 418) se inició el proceso de reconocimiento de las víctimas del conflicto armado como sujetos de atención y protección, situación que no fue tenida en cuenta en los procesos de paz con distintos grupos armados que hasta ese momento se habían ejecutado en el país[1].

Leyes posteriores[2], así como la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional que declaró el estado de cosas inconstitucional frente a las inhumanas condiciones de vida de la población desplazada por la violencia, la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011), la creación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (Decreto 4802 de 2011), de la cual soy asesor, y los Diálogos y Acuerdos de Paz de la Habana reafirmaron este reconocimiento con obligaciones concretas para el Estado en materia de asistencia, atención[3] y reparación[4] de las víctimas del conflicto armado. Hoy las víctimas son el centro del postconflicto y de la implementación de los Acuerdos de la Habana.

Son 8.472.134 víctimas registradas a la fecha, por parte de la Unidad se han entregado 5.290.439 giros de ayuda humanitaria a las víctimas de desplazamiento forzado y 689.615 indemnizaciones[5], es decir se ha entregado una buena cantidad de ayudas, pero apenas se ha indemnizado al 8% del total de las víctimas registradas. En estos seis años la Unidad, desde su creación, ha invertido casi ocho billones de pesos en indemnizaciones y ayudas humanitarias, como lo muestra el siguiente cuadro:

   

Se puede asegurar que, con las indemnizaciones hasta ahora entregadas a las víctimas, no existe en el mundo ningún país con conflictos que generaron víctimas que haya atendido tantas como Colombia. Mientras Guatemala indemnizó 37.138 víctimas, Sur África 14.000, Perú 182.350 y Chile 5,794 (ver informe de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado)[6], Colombia, a la fecha, ha entregado 689.615 indemnizaciones.

A pesar de estos esfuerzos, hay que reconocer que los recursos para atender e indemnizar a todas las víctimas son insuficientes y a este ritmo de inversión, en más de sesenta años se estaría indemnizando la última víctima, un problema económico que al parecer no fue previsto por quienes formularon las leyes, diseñaron y pusieron en funcionamiento la Unidad y por algunos fallos de la Corte Constitucional que no tuvieron en cuenta las consecuencias fiscales de las órdenes impartidas.

 

Ajustes y mejora en la atención de las víctimas

Pero no solo ha sido un problema de recursos para atender de manera oportuna, rápida y con calidad a la gran mayoría de víctimas. La Unidad hasta hace un año registraba un alto volumen de tutelas y derechos de petición, mecanismos por medio de los cuales las víctimas de manera recurrente demandaban sus derechos y se habían convertido en un problema de gestión administrativa que se intentaba solucionar con más recursos y con más personal.

Con la llegada del Ingeniero Alan Jara, con los mismos recursos y sin nombrar más personal, este problema fue abordado a través de un proceso de reingeniería institucional que se orientó a conformar equipos de trabajo, reducir trámites, poner metas y hacer seguimiento y evaluación permanente, proceso, que además de reducir sustancialmente las tutelas y derechos de petición, mejoró la atención a las víctimas. Este proceso ha contado con el acompañamiento y asesoría del Departamento Administrativo de la Función Pública.

Los siguientes son los resultados después de un año de trabajo del proceso de reingeniería. Se pasó de:

a. 50.926 tutelas pendientes de respuesta en mayo de 2016 a solo 4.916 en junio de 2017, es decir en 13 meses de trabajo organizado y en equipo, se redujeron las tutelas en 90%.

Con base en el estudio elaborado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado “Riesgos y costos de litigiosidad contra el Estado en escenarios de postconflicto: el caso de la reparación a víctimas” se pudo determinar que la reducción de las tutelas produjo:

- Un ahorro para la Rama Judicial entre el 2016 y 2017 fue de 283 mil millones de pesos.

- Para las víctimas de 18,117 millones de pesos, en la medida en que no se recurre a tramitadores que les quitaban parte de sus recursos.

- Para la Unidad 18.682 millones de pesos.

b. 128.418 derechos de petición pendientes de respuesta en mayo de 2016 a 37.019 en junio de 2017, es decir, se logró una reducción del 71%.

c. 22 días que la Unidad se demoraba en dar respuesta a requerimientos judiciales a menos de dos días (1,8 días).

d. 41 días para aceptar la declaración de las víctimas en la Unidad, a recibirla de manera inmediata en 351 municipios y se tiene previsto para el segundo semestre de 2017, contar con un aplicativo para que la “Declaración en Línea” se haga en la mayoría de los municipios de Colombia.

e. 99 días para valorar la declaración a 29, lo que representa un ahorro en tiempo para cada víctima de 70 días.

f. 30 días para entregar a las víctimas el certificado de inclusión en el registro, cuando lo requerían, a entrega inmediata.

g. Dos horas que duraba la aplicación de la encuesta para formular el Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral (PAARI) a 18 minutos por persona.

h. En lo que hace al proceso de entrega de indemnizaciones, se redujeron los tiempos en lo que tiene que ver con:

- Proceso de alistamiento para entregar la indemnización. De 3 meses a 15 días.

- Respuesta a la víctima, de dos semanas a inmediata.

- Reintegro de giros de indemnizaciones no cobradas, hasta mayo de 2016 33%, a 12% en mayo de 2017. Producto de la mejora del contacto y comunicación con las víctimas.

i. 91 aplicativos tenía la Unidad comienzos de 2016 para atender los temas misionales, que no se integraban. Hoy se ha logrado reducirlos a 42 y se espera que a finales de 2017 se tenga una sola base de información y no más de 10 aplicativos para toda la gestión misional. Esta racionalización de la información ha contribuido a mejorar la atención de las victimas

Adicional a estas mejoras administrativas y de gestión, se han puesto en funcionamiento 28 nuevos puntos de atención en los siguientes Municipios: Anorí, Remedios, Rionegro, Segovia, Sabanalarga, Fortul, Saravena, Bucarasica, Gramalote, Hacarí, La Playa de Belén, Lourdes, Tibú, San Calixto, Sardinata, Teorama, Achí, La Plata, Condoto, Tadó, Pensilvania , Quinchía , Supía, Puerto  Wilches, Orito, Villagarzón, Villa de Leyva, Chaparral.

Todo la anterior, sin aumentar los recursos financieros y de personal de la Unidad. Acciones que han mejorado de manera sustancial la atención a las víctimas que en su mayoría ya no recurren a las tutelas y los derechos de petición como mecanismos para que el Estado garantice sus derechos.

 

Retos

El alto número de víctimas registradas y los recursos limitados que tiene el Estado para atenderlas año a año, hace que la reparación integral sea muy lenta y su concreción solo sea posible en el largo plazo, como se mencionó anteriormente, “al ritmo de inversión, especialmente en lo que tiene que ver con la indemnización, en más de sesenta años se estaría indemnizando la última víctima”, es decir, que si no hay recursos adicionales cuantiosos, en la mayoría de los casos serán los nietos quienes recibirán la indemnización, claro si la ley lo permite.

Se puede asegurar que se llegó a esta situación, entre otros por los siguientes motivos:

- La atención y reparación de las víctimas es fundamentalmente económica.

- En la discusión de cada ley, no si hicieron estudios actuariales para ver las implicaciones económicas de las mismas.

- Algunos fallos y órdenes de la Corte Constitucional no tuvieron en cuenta las implicaciones fiscales.

- En el diseño y puesta en funcionamiento de la Unidad para la Atención de las víctimas no se contó con una “cadena de valor” que diera claridad a las víctimas y al sistema, en tiempo y aportes económicos sobre el ingreso y salida de las víctimas, es decir, el sistema se parece a un embudo donde muchas víctimas ingresan, pero casi ninguna quiere o puede salir, lo que lo hace insostenible.

- En los primeros años de creación de la Unidad su acción se orientó a aumentar el registro de las víctimas, como el principal logro de gestión administrativa, sin hacer los estudios actuariales correspondientes.

- Se ha avanzado en la reparación individual, pero muy poco en la reparación colectiva y en los retornos de la población desplazada por la violencia, acciones que cobijarían a un mayor número de víctimas y tendrían un mayor componente reparador.

- En algunos casos se ha confundido la política de reparación integral a las víctimas como una política de disminución de la pobreza y son dos temas que deben ser tratados de manera distinta.            

 

Frente a esta situación existen distintas alternativas que pueden ayudar a optimizar los recursos existentes y a conseguir nuevos. Algunas de estas propuestas han sido expuestas por la administración de Alan Jara:  

- Aumentar sustancialmente los recursos para que en pocos años se pueda indemnizar a la totalidad de las víctimas. Si se quiere en diez años, hay que aumentar por seis el presupuesto de la Unidad. Esta propuesta es casi imposible realizarla, dada la situación económica por la que atraviesa el país.

- Revisar y ajustar la Ley con realismo económico y político.

- Que la Corte Constitucional, por iniciativa propia, revise algunos de sus fallos.   

- Que se reconozca como parte de la indemnización de las víctimas, acciones o aportes de las distintas instituciones que benefician a las víctimas, como es el caso de vivienda. En esta línea hay que fortalecer el el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas – SNARIV- para que las instituciones nacionales y locales que lo componen, hagan lo que les corresponde y contribuyan en la reparación integral de las víctimas.  

- Excluir del registro de víctimas ciudadanos que no lo son.

- Hay que aplicar la Ley como corresponde en materia de indemnizaciones. La Unidad, en la mayoría de los casos, ha entregado el tope de la indemnización, cuando la Ley prevé gradualidad según el caso (ver pie de página número tres). Por ejemplo, en el caso de desplazamiento se han presentado eventos que duran una o dos semanas y luego las víctimas retornan, pero se les da el mismo monto de indemnización que aquellas víctimas que no ha podido retornar.

- A falta de recursos, como lo viene haciendo la actual administración, hay que priorizar el pago de indemnizaciones a las víctimas más vulnerables, como es el caso de personas con enfermedades terminales, víctimas de violencia sexual, discapacitados, adultos mayores, víctimas de minas antipersonas, entre otros.    

- Los bienes que entreguen las Farc para reparar a las víctimas pueden contribuir si son la cantidad y calidad que esperan las autoridades. En el caso de las tierras pueden ser distribuidas entre las víctimas como parte de su indemnización.

 

[1] Entre 1990 y 1994, por procesos de paz, se desmovilizaron e ingresaron a programas oficiales de reintegración ocho grupos guerrilleros: el M-19, el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el Ejército Popular de Liberación (EPL), el Movimiento Quintín Lame (MAQL), el Comando Ernesto Rojas (CER), la Corriente de Renovación Socialista (CRS) y las Milicias Populares de Medellín (MPM).

[2] Ley 548 de 1999 que prorrogo la Ley de orden público, la Ley 782 de 2002 que modifico parcialmente la Ley 418 de 1997; la Sentencia T-025 de la Corte Constitucional y la Ley declaró el estado de cosas inconstitucional la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005) que incorporo el concepto de víctima y el derecho a ser reparada en procesos penales; la Ley 1290 de 2008 que estableció la reparación administrativa de las víctimas referidas en la Ley de Justicia y Paz     

[3] Ley 1448 de 2011. ARTÍCULO 49. ASISTENCIA Y ATENCIÓN. Se entiende por asistencia a las víctimas el conjunto integrado de medidas, programas y recursos de orden político, económico, social, fiscal, entre otros, a cargo del Estado, orientado a restablecer la vigencia efectiva de los derechos de las víctimas, brindarles condiciones para llevar una vida digna y garantizar su incorporación a la vida social, económica y política.

Por su parte, entiéndase por atención, la acción de dar información, orientación y acompañamiento jurídico y psicosocial a la víctima, con miras a facilitar el acceso y cualificar el ejercicio de los derechos a la verdad, justicia y reparación.

[4] ARTÍCULO 69. MEDIDAS DE REPARACIÓN. Las víctimas de que trata esta ley, tienen derecho a obtener las medidas de reparación que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica. Cada una de estas medidas será implementada a favor de la víctima dependiendo de la vulneración en sus derechos y las características del hecho victimizante.

[5] La indemnización por vía administrativa reconoce los siguientes montos por hecho victimizante:

  • Por homicidio, desaparición forzada y secuestro, hasta cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales.
  • Por lesiones que produzcan incapacidad permanente, hasta cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales.
  • Por lesiones que no causen incapacidad permanente, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales.
  • Por tortura o tratos inhumanos y degradantes, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales.
  • Por delitos contra la libertad e integridad sexual, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales.
  • Por reclutamiento forzado de menores, hasta treinta (30) salarios mínimos mensuales legales.
  • Por desplazamiento forzado, hasta diecisiete (17) salarios mínimos mensuales legales.

[6] Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. “Riesgos y costos de litigiosidad contra el Estado en escenarios de postconflicto: El caso de la reparación a víctimas”.