La reforma política: una oportunidad perdida

"La miopía del Congreso cerró una ventana de oportunidad para hacer las reformas que necesita nuestro sistema político y deja peligrosamente abierta una tronera que puede poner en riesgo la institucionalidad democrática del país": Rodríguez Raga

Juan Carlos Rodríguez Raga
Juan Carlos Rodríguez Raga
Profesor de Ciencia Política
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01 de Diciembre de 2017

Se hundió la reforma política. Finalmente. Y, a estas alturas, felizmente. Se cierra esa página, según la expresión resignada del ministro Rivera. Sobre todo, se pierde una oportunidad —no sé si única pero sí muy valiosa— de cambiar la forma de hacer política en el país y de tratar de devolverles a los ciudadanos al menos parcialmente la confianza perdida en los partidos y los políticos.

Al menos dos objeciones podrían hacérsele al hecho de que el gobierno nacional y las Farc hubieran incluido en el Acuerdo de paz un punto, el 2.3.4, en el cual el ejecutivo se comprometía a presentar ante el Congreso un proyecto de reforma política con base en un documento de recomendaciones que habría de entregar una Misión Electoral Especial (MEE).

En primer lugar, si bien parece haber un consenso acerca de la necesidad de depurar la política y, por lo tanto, de hacer una gran reforma político-electoral, la relación de esta reforma con un proceso de negociación entre el gobierno y un grupo alzado en armas no es evidente. Para las Farc el tema electoral nunca estuvo entre sus reivindicaciones centrales y, de hecho, su accionar armado con frecuencia se enfocó en sabotear el desarrollo de las elecciones. Además, los instrumentos destinados a facilitar y reglamentar su entrada en la arena política están contenidos en otro punto del acuerdo, el punto 3 (“Fin del conflicto”).

Aun más, el mencionado numeral 2.3.4 del Acuerdo, a diferencia de gran parte de los demás asuntos abordados, carece de contenido sustantivo; sólo detalla el procedimiento mediante el cual habría de elegirse a los miembros de esta MEE, algunos lineamientos muy generales sobre los temas que ésta debía abordar, así como el plazo que tenía para elaborar sus recomendaciones. El Acuerdo, entonces, no tenía en mente unas reglas electorales concretas sino apenas la necesidad abstracta de reformar las actuales.

La segunda objeción es de realismo político. Hay pocos hallazgos más generales y generalizables en la ciencia política que el que dice que lograr la aprobación en el órgano legislativo de una reforma electoral es casi una misión imposible. La lógica es descarnadamente sencilla: los congresistas no tienen ningún interés en modificar las reglas mediante las cuales fueron elegidos. En efecto, los legisladores carecen de incentivos para cambiar la certeza de un sistema electoral que conocen y manejan por la incertidumbre del salto al vacío que representa un nuevo conjunto de normas con las cuales no saben cómo les va a ir. Y esto sucede en cualquier país del mundo.

Y, sin embargo, tanto para el gobierno como para las Farc esta reforma constituía un punto clave de la negociación. Veían en el hito de un acuerdo que pondría fin a la guerra del Estado con la guerrilla más antigua del continente una ocasión ideal para tratar de hacer más inclusivo y transparente el acceso al poder y a la representación política.

A la relevancia simbólica de esta ruptura con el pasado, y a la disponibilidad de un mecanismo legislativo especial, el llamado fast track, se sumaba una coyuntura de creciente desprestigio de la forma actual de hacer política, enmarcada en escándalos de corrupción, denuncias de irregularidades electorales, desatención a las necesidades de importantes capas de población y de varias regiones del país. El cálculo era que esta situación que, de alguna manera, tiene arrinconada a la clase política frente a la opinión pública, podía ejercer la presión suficiente para que los congresistas encontraran políticamente menos costoso reformarse que dejar en evidencia su indolencia ante la ciudadanía. (Hoy sabemos que ese cálculo falló.)

La Misión Electoral Especial, de la que tuve el privilegio de hacer parte, hizo su tarea. Entre febrero y abril de este año adelantó reuniones con cada partido y movimiento político (excepto el Centro Democrático que, como se sabe, se ha abstenido de participar en cualquier asunto relacionado con el Acuerdo de paz) indagando acerca de su diagnóstico de la situación del sistema político y de sus propuestas de solución; la MEE, además, revisó con cuidado la normatividad y la literatura comparada sobre regímenes electorales y financiación de campañas, y se reunió con expertos nacionales e internacionales para discutir alternativas de reforma.

El 17 de abril, la MEE le entregó al presidente Santos un con sus recomendaciones alrededor de tres dimensiones interrelacionadas: la arquitectura institucional de lo electoral, el sistema electoral propiamente dicho y la financiación de partidos y campañas.

La arquitectura institucional propuesta comprendía las funciones de organización de las elecciones, a cargo de la Registraduría; el control administrativo de los procesos electorales y de los partidos y candidatos, en cabeza de un Consejo Electoral Colombiano de origen no partidista, con autonomía presupuestal y alcance nacional; y el control jurisdiccional por parte de una Corte Electoral y de tribunales electorales regionales que impartieran justicia en materia electoral con la eficacia y celeridad que hoy la Sección Quinta del Consejo de Estado no está en capacidad de brindar.

Las recomendaciones de la MEE sobre el sistema electoral incluían la eliminación del voto preferente y la introducción de listas cerradas para corporaciones públicas que, combinadas con mecanismos de democracia interna no sólo para la selección de candidatos sino también para la adopción de programas, contribuyeran a que los partidos políticos a recuperar el sentido colectivo de la representación de intereses ciudadanos que hoy han perdido, a hacer efectivos los principios de paridad, alternancia y universalidad en la participación de las mujeres, y a reducir los costos de las campañas y por consiguiente los incentivos para el ingreso de dineros oscuros a éstas.

En la Cámara, por su parte, mediante la introducción de un sistema mixto que combinaría curules elegidas por listas departamentales con aquellas otorgadas en distritos uninominales, se buscaba dar representación a los habitantes de zonas periféricas dentro de los departamentos, en concordancia con la noción de paz territorial.

Finalmente, en materia de financiación política, se proponía, por una parte, una forma de distribución de recursos para el funcionamiento de los partidos que fuera más equitativa y que incentivara medidas que favorecieran la participación de mujeres y de jóvenes. Por otra parte, se incluían medidas que buscaran una mejor prevención, control y sanción a la financiación ilegal de campañas.

De entrada, el mezquino, intenso y efectivo lobby del Consejo de Estado logró que en el proyecto de Acto Legislativo que el gobierno presentó al Congreso no se incluyera la creación de una nueva alta corte encargada de la jurisdicción electoral. Igualmente, quizás el temor a la novedad que representaban un sistema mixto y los distritos uninominales territoriales hizo que éstos desaparecieran del texto presentado por el ejecutivo.

Después, en el trámite de la iniciativa en el Congreso, se dio la historia que ya conocemos de resistencias, dilaciones, ausentismos, adiciones y demás formas de saboteo que llevaron al hundimiento del proyecto. Legisladores que, desde el inicio de la discusión, hicieron todo lo posible por pervertir la esencia y los objetivos de la reforma, terminaron de manera hipócrita aduciendo dicha desnaturalización para reclamar su archivo.

Además de las ya mencionadas dificultades inherentes a cualquier proceso de cambio en las reglas electorales, en este caso confluyeron algunos factores adicionales que contribuyeron a este lánguido final.

Por una parte, la demora que representó el exiguo triunfo del NO en el plebiscito y la renegociación del acuerdo hizo que se atrasara la discusión de la reforma y que quedara inmersa en un ambiente claramente pre-electoral.

De la misma manera, el resultado del plebiscito debilitó irremediablemente al gobierno y, con la mirada puesta en las próximas elecciones legislativas, los miembros de la coalición se hicieron cada vez más rebeldes, más reacios a seguir las indicaciones del ejecutivo, a pesar del evidente esfuerzo que desplegaron Juan Fernando Cristo, primero, y Guillermo Rivera, después, desde el ministerio del Interior.

Finalmente, la decisión de la Corte Constitucional sobre el mecanismo del fast track, que permitió la inclusión irrestricta en el Congreso de enmiendas a los proyectos de implementación del acuerdo, fue la estocada final a una iniciativa que, como ya dije, tenía todo en contra desde el principio.

Los estudios del Barómetro de las Américas, realizados desde 2004 en Colombia por el , indican que los partidos políticos, que de hecho en las últimas décadas no han gozado de mucho prestigio, nunca habían estado tan desprestigiados como ahora.

Además, la satisfacción ciudadana con el funcionamiento de la democracia ha caído abruptamente en los últimos años, y cada vez menos colombianos creen que la democracia es la mejor forma de gobierno para el país.

Esta situación de indignación generalizada con la política y la frustración por la imposibilidad de adelantar las reformas necesarias por el cauce legislativo pueden propiciar que, en el futuro próximo, iniciativas populistas, provenientes de la derecha o la izquierda, para abrir la caja de pandora de una constituyente (o de otros mecanismos aun más riesgosos para las instituciones y para la preservación de los logros democratizadores de la Constitución de 1991), no encuentren en una ciudadanía desencantada la suficiente resistencia.

De hecho, la retórica anti-partidos es cada vez más frecuente y más intensa no sólo en los medios de comunicación sino en los mismos círculos políticos, y tiene eco en una sociedad cada vez más alejada de la política y más recelosa de los políticos.

La miopía del Congreso, cuya visión sólo llega hasta marzo de 2018, ha cerrado una ventana de oportunidad para hacer las reformas que necesita nuestro sistema político, pero deja peligrosamente abierta una tronera que puede poner en riesgo la institucionalidad democrática del país.