Cinco aspectos para tener en cuenta en las discusiones sobre plata

Se espera reformar el mecanismo con el que la Nación transfiere recursos a municipios, distritos y departamentos para educación, salud y otros derechos, aunque los denomina servicios. Un investigador de este asunto señala puntos interesantes para la discusión.

Angela Constanza Jerez Trujillo
Angela Constanza Jerez Trujillo
Gerente de Responsabilidad Social
186 Seguidores0 Siguiendo

4 Debates

31 Columnas

Columna

242

0

21 de Septiembre de 2017

Por estos días, se está gestando en diferentes escenarios una reforma al Sistema General de Participaciones (SGP), es decir, a los recursos que la Nación transfiere a departamentos, distritos y municipios para la financiación de la salud, la educación, el agua potable y el saneamiento básico, definidos en el Artículo 76 de la Ley 715 de 2001.

El investigador Luis Jaime Piñeros Jiménez, economista y magíster en Ciencias de la Administración, ha estudiado a profundidad el tema y por ello asegura que dicha reforma debe contemplar por lo menos cinco objetivos de política: (i) precisar el alcance de la descentralización; (ii) definir las prioridades de política educativa; (iii) transformar y fortalecer los mecanismos de distribución de recursos; (iv) adaptar la administración del personal; y, por último, (v) los tiempos. Transcribo a continuación su propuesta, con el ánimo de dar elementos para las discusiones que se están dando sobre el tema, especialmente en lo referente a educación.

“La reforma del sistema de financiamiento de la educación debe partir de precisar el alcance mismo de la descentralización, promovida desde la Constitución del 91. Esto nos llama a hacer, en primer lugar, un balance de lo alcanzado hasta el momento, que no parece ser mucho. La reforma del sistema de transferencias ocurrida en 2001 planteaba la profundización de la descentralización como uno de sus principales objetivos. En ese contexto, el SGP se constituía en el principal instrumento, al definir no solo los recursos sino también las competencias de los distintos niveles de organización del sistema.

Sin embargo, un análisis de la distribución del gasto público deja ver que mientras en 2005 el SGP representaba el 82 % del gasto, en 2015 ese porcentaje había caído al 60 %. Contrario a ello, el gasto directo del Ministerio pasó del 8,8 % al 16,9 %. Estos dos hechos podrían entenderse como un retroceso del proceso de descentralización, al restarle importancia a las regiones en la ejecución del gasto, mientras se incrementa la implementación de programas y proyectos desde el nivel central.

Este hecho también hace necesario preguntarse, por otra parte, sobre la capacidad de las regiones para asumir y desempeñar idóneamente las competencias y responsabilidades propias de la administración de los sistemas educativos subnacionales, en donde sobresalen más los lunares que las bondades en materia de resultados. Lo anterior significa, necesariamente, una nueva forma de organizar el sistema, definiendo recursos, competencias y responsabilidades para cada nivel.

La reforma del SGP también debe significar la revisión de las prioridades de política educativa, de cara a la situación actual y a las exigencias que el desarrollo económico y social le imponen al país. La Ley 715 de 2001 fijó como principal objetivo de política el acceso, confiriéndole al gasto en calidad un carácter residual. Una mirada a los indicadores sectoriales muestra que, en la actualidad, casi la totalidad de los niños y jóvenes entre 5 y 16 años asiste a la escuela, si bien en el rango entre 15 y 16 aún el 20 % no lo hace.

Si el problema ya no es el acceso a la educación, resulta necesario voltear la mirada a otras necesidades y aspiraciones. Más aún cuando es un hecho que el capital humano que forma el sistema educativo determina las oportunidades de desarrollo y que la educación debe jugar un rol fundamental en la construcción de un país en paz.

El llamado a elevar la calidad de la educación en Colombia es inaplazable, más aún si realmente pretendemos ser el ‘País Mejor Educado’ de América Latina. Es aquí donde el tema de la plata adquiere importancia. Garantizarles a todos los niños las mismas oportunidades de aprendizaje pasa por asegurarles las condiciones adecuadas para mantenerlos en la escuela (alimentación, transporte, servicios), al igual que para promover el aprendizaje (textos, útiles, dotación, etc.), incluyendo docentes mejor preparados.

Y todo eso vale mucho más de los 172.000 pesos que actualmente se invierten por estudiante para financiar gastos asociados con el mejoramiento de la calidad. Cualquier medida coherente y seria que pretenda mejorar la calidad educativa implica un enorme esfuerzo financiero. ¿Hasta dónde está dispuesto el país a levantar la vara en materia de inversión en educación? Mejor no preguntar en el actual contexto macroeconómico.

Un tercer aspecto a considerar explícitamente en una eventual reforma del SGP lo constituyen los mecanismos de distribución, administración y uso de los recursos. Este tema, poco tratado en estudios académicos y/o consultorías, podría constituir uno de los factores que explican los pobres resultados alcanzados, no solo en materia de calidad sino también de acceso.

Después de más de 15 años de su promulgación ha quedado demostrado que la Ley 715 no logró reemplazar un sistema de distribución de recursos basado en los costos, como el inherente a la Ley 60 de 1993, por otro centrado en los resultados.

Las llamadas Tipologías educativas siempre han resultado insuficientes para cubrir los costos de prestación del servicio, por lo que el gobierno nacional debió recurrir a la figura del Complemento por Población Atendida como mecanismo para financiar el déficit. Este mecanismo no difiere en nada del Fondo Educativo de Compensación, empleado durante la vigencia de la Ley 60. Este hecho significaría la muerte del sistema de incentivos a la ampliación de la matrícula y al mejoramiento de la eficiencia en la administración de las transferencias por parte de las entidades territoriales certificadas.

Cuando el producto de multiplicar la matrícula por la asignación por alumno (Tipologías) resulta insuficiente para cubrir el costo de la nómina, la ETC termina por desentenderse de la matrícula para pasarle la factura de sus costos anuales al Ministerio. Ello podría estar explicando, en parte, la caída de la matrícula en colegios oficiales de más de 600.000 cupos entre 2009 y 2016, que sumados a la baja de más de 300.000 cupos contratados con el sector privado bajo la figura de subsidios, significa una pérdida de casi un millón de estudiantes atendidos.

Por otra parte, es evidente también la concentración de la distribución de los recursos en el gasto, dejando de lado el análisis de los costos. Esta diferenciación, que pudiera parecer trivial, resulta fundamental en el diseño de mecanismos que permitan mejorar la eficiencia en la gestión sectorial. Para ello, la anticipación de los costos surge como una alternativa técnica y metodológica viable. La información actualmente disponible permite estimar y proyectar la estructura de los costos de personal de forma bastante fiable, si bien es necesario mejorar los sistemas de información sectoriales.

La convergencia de la asignación por alumno y los costos unitarios permitiría la reducción del Complemento por Población Atendida a gastos no anticipados, que deberían ser prácticamente marginales (incrementos en horas extras y en gastos asociados a los ascensos en el escalafón).  En ese marco, los excedentes se convierten en la zanahoria de un sistema de incentivos. Excedentes que podrían obtenerse mediante el incremento de la matrícula atendida, respecto del año anterior, y/o mediante el uso eficiente de los recursos disponibles.

Un cuarto aspecto a considerar en una reforma del SGP debe incluir, necesariamente, ajustes a la forma en que actualmente se administra el personal docente, directivo docente y administrativo, de los establecimientos educativos oficiales. La Ley 715 y las normas que la reglamentaron, nunca contemplaron el escenario de una reducción de la matrícula, como viene sucediendo durante la última década. Por ello, aunque la matrícula en colegios oficiales cayó en más de 600.000 cupos, las plantas de personal siguieron creciendo, aunque levemente, llevando a un incremento del gasto por alumno superior al 30 %, entre 2009 y 2015.

Esto pone en evidencia la necesidad de incluir en la gestión del personal mecanismos que permitan ajustar el tamaño de las plantas a las necesidades de la prestación del servicio educativo, flexibilizándolas de forma tal que sea posibles ajustarlas a las fluctuaciones de la matrícula. La gestión eficiente de los sistemas educativos regionales, y por ende del país en su conjunto, pasa necesariamente por la correcta administración del personal, en la medida en que su costo representa el 85 % del SGP. Una reforma en tal sentido demanda el concurso de Fecode para, con el gobierno nacional, definir unas reglas claras, incluidas las relaciones técnicas (alumnos/docente) como mecanismo para establecer las necesidades de personal.

Un último aspecto, que si bien no hace parte de la reforma misma pero que en el contexto actual resulta determinante del alcance que se le pueda dar, es el tiempo. Ello significa preguntarse cómo conjugar la necesidad de una reforma estructural con la obligación de garantizar, en el corto plazo, los recursos necesarios para el funcionamiento del sistema educativo. Especialmente cuando la situación por la que atraviesa la economía dista mucho de ser la mejor y la posibilidad de incrementar de manera considerable el gasto educativo no pasan de ser buenas intenciones.

También cuando el escenario político se advierte adverso al gobierno, limitando su capacidad y probabilidades de hacer reformas de importancia en el funcionamiento del estado. Lo anterior significa establecer un línea de tiempo en el proceso de reforma que pasa por determinar las modificaciones a la reglamentación de la ley, susceptibles de ser realizadas en el corto plazo; aquellas que requieren de reformas a leyes orgánicas, que implican su discusión en el Congreso; y, por último, las que involucran modificaciones a la Constitución Política, vía Actos Legislativos”.