Una reflexión jurídica sobre las causales de revocatoria del mandato en Colombia (Parte 1)

Primera parte del debate sobre cuáles son las causales de revocatoria del mandato en Colombia, según la ley y la jurisprudencia constitucional. En particular, se discute por qué la causal de "insatisfacción general de la ciudadanía" debe estar referida a un incumplimiento del programa de gobierno.

José Fernando Flórez Ruiz
José Fernando Flórez Ruiz
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09 de Abril de 2017

Una reflexión jurídica sobre las causales de revocatoria del mandato en Colombia (Parte 1)

Esta semana se suscitó una interesante discusión en Twitter sobre el alcance de las causales para promover una revocatoria del mandato en Colombia. Como el tema es complejo, y el límite de 140 caracteres no facilita una explicación en la que los matices son lo más importante, aprovecho el espacio más amplio de este post para precisar tres cosas:

1. La Corte Constitucional, en la sentencia C-179 de 2002, que no deja lugar a ambigüedades, precisó que:

“La revocatoria del mandato, como mecanismo establecido para la verificación del cumplimiento del programa de gobierno propuesto a los electores por los candidatos a alcaldes y gobernadores que resultan elegidos, es la forma de ejercicio de control político más directo que prevé nuestra Constitución. Sin la presencia de instancias intermedias, el ciudadano tiene la posibilidad inmediata manifestarse a través del voto para rechazar la gestión ineficiente de la autoridad política local. Obviamente, la vinculación de este mecanismo de control con la noción de voto programático, delimita el alcance del control que ejerce la ciudadanía. Éste se restringe a la verificación del cumplimiento del programa propuesto, y no a otras causas de insatisfacción con la gestión del gobernante. La revocatoria no es ni puede llegar a ser simplemente el medio para anticipar las elecciones, propuesto por los opositores del mandatario. Quiso el constituyente que se gobernara para alcanzar ciertas metas y que los mandatarios locales fueran responsables de toda la dinámica colectiva que permitiera lograrlas dentro de la división política territorial a su cargo, e instituyó para ello el mecanismo de la revocatoria como medio de control de esta responsabilidad. Carente de su objetivo constitucional relativo a la efectiva realización de la propuesta política que sacó avante la candidatura del alcalde o gobernador, se desvirtúa por completo y pierde legitimidad”. (Subrayado fuera del texto).                                

Esta sentencia es clara en delimitar el alcance de la causal de revocatoria contemplada en el artículo 65 de la ley 134 de 1994, por “insatisfacción general de la ciudadanía”, en el sentido de que debe estar siempre referida a un incumplimiento del programa de gobierno propuesto por el gobernante.

Por lo demás, no se trata de un fallo aislado, sino de un pronunciamiento que complementa una sólida línea jurisprudencial sobre las implicaciones del voto programático en Colombia y que reafirma, entre otras cosas, la “relación inescindible” que existe en el país entre el voto programático como derecho ciudadano y la revocatoria del mandato como su garantía.

En otras palabras, la Corte ya ha establecido en múltiples fallos (entre los cuales se encuentran las sentencias C-11/94, C-180/1994, C-538/1995, C-1258/2001, C-179/2002. C-011/2004 y C-150/2015), que en nuestro ordenamiento la revocatoria del mandato no puede utilizarse de manera caprichosa, sino estrictamente para proteger el cumplimiento de los programas de gobierno, en la medida en que es una garantía del voto programático (al respecto, recomiendo leer además el imprescindible libro de Felipe Rey, “Voto programático y programas de gobierno en Colombia”, Bogotá, Universidad del Rosario, 2015, p. 101-1369).

Toda la argumentación de la Corte además encuentra asidero en consideraciones elementales de buen uso del lenguaje: el nomen iuris de la figura, “revocatoria del mandato” (se subraya), implica que existe un mandato y que lo que se revoca por la ciudadanía es ese mandato y no a la persona del alcalde o gobernador que lo implementa. Por esta razón, mal podría interpretarse que la causal de “insatisfacción general de la ciudadanía” puede estar referida exclusivamente a la persona del gobernante, porque en este caso se estaría autorizando la materialización de una institución inexistente en el ordenamiento jurídico colombiano, cual sería la “revocatoria del alcalde o gobernador”.

2. Sobre este particular, Juan Camilo Dávila () trajo a colación una sentencia del Consejo de Estado (la 2013-00036 de abril 10 de 2014), muy pertinente para la discusión, en la que el alto tribunal resuelve el mismo interrogante en sentido distinto que la Corte Constitucional. En este fallo se sostiene lo siguiente:

“…se pregunta la Sala, ¿en el caso colombiano la revocatoria del mandato solo es procedente por el desconocimiento del voto programático?

Una respuesta a este interrogante, permite afirmar que en razón de la regulación que hizo la Constitución de 1991, no se puede sostener válidamente que este mecanismo de participación esté asociado exclusivamente al voto programático.? Si bien el artículo 259 de la Carta preceptúa que quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato, de dicho precepto no se puede concluir, sin más, que la revocatoria, como mecanismo de participación, solo proceda para materializar esta clase de voto.

Es verdad que el legislador estatutario al regular el voto programático, Ley 131 de 1994, generó como consecuencia de su desconocimiento la revocatoria, pero no por ello se puede concluir que este mecanismo de participación ciudadana solo proceda en nuestro ordenamiento por el desconocimiento del programa de gobierno, en los términos del artículo 259 constitucional, pues ha de entenderse que esta es una de las causas que le pueden dar origen, pero no la única”. (Subrayado fuera del texto).

Se trata entonces de un punto sobre el cual existe discrepancia entre dos altas cortes. Un ejemplo típico de lo que se denomina en el argot periodístico “choque de trenes”, y que en nuestro país debe resolverse siempre en favor de la interpretación defendida por el alto tribunal constitucional toda vez que éste es, según reiterada jurisprudencia, el órgano de cierre interpretativo en nuestro ordenamiento jurídico, siendo su función primordial la salvaguarda de la supremacía constitucional.

En otras palabras, en Colombia está claramente establecido que cuando existe una discrepancia interpretativa en materias constitucionales, prevalece siempre la hermenéutica del órgano investido por la propia Constitución como supremo guardián de su alcance e integridad, que es la Corte Constitucional. Y es natural que ello sea así, pues debe brindarse seguridad jurídica a los colombianos sobre cuál es la interpretación definitiva que debe hacerse de la Carta Política.

3. Por su parte, María Mercedes Maldonado () señaló que, como la sentencia citada por la Fundación Azul Bogotá como fundamento de la limitación de la revocatoria del mandato a hipótesis de incumplimiento del programa de gobierno, no hace en su parte resolutiva una derogación expresa del artículo 65 de la ley 134 de 1994, debe entenderse que la causal de revocatoria por “insatisfacción general de la ciudadanía” sigue vigente.

A este respecto debe decirse que no es necesaria una derogatoria expresa del articulado legal en la parte resolutiva de la sentencia para que haya una modulación de sus efectos. Como lo ha aclarado la propia Corte en varios pronunciamientos (ver en particular la C-131 de 1993), el precedente judicial puede encontrarse también en la parte motiva de sus sentencias siempre que constituya “ratio decidendi”, como ocurre con el apartado de la C-179 de 2002 invocado por la Fundación Azul Bogotá, y ello basta para que la interpretación realizada por la Corte sea vinculante para los demás operadores jurídicos.

Según se ve, sobre el tema en discusión existen varias posiciones jurídicas posibles. Y como en Derecho no hay respuestas definitivas sino posibles argumentaciones, en la Fundación Azul Bogotá queremos exponer estas opciones hermenéuticas para que la ciudadanía decida cuál le parece más razonable.

En cualquier caso, si Juan Camilo y María Mercedes quieren profundizar sobre este tema, la Fundación Azul Bogotá y quien escribe, en su calidad de miembro y asesor jurídico, les extienden una cordial invitación a realizar un debate público (con fecha y lugar a convenir) sobre las causales e implicaciones del diseño institucional actual de la figura de la revocatoria del mandato en Colombia.

José Fernando Flórez