Este domingo se vota la consulta anticorrupción. La Silla Académica habló con Carolina Isaza, profesora del Externado, sobre la dimensión de la corrupción en Colombia y la efectividad de las medidas para combatirla.
Este domingo se vota la consulta anticorrupción, que se ha promocionado como un paso significativo para acabar “el cáncer de la corrupción”.
Para entender el fenómeno, la Silla Académica habló con Carolina Isaza, profesora de la Universidad Externado, experta en el tema y coautora del libro “Corrupción en Colombia Tomo 1 Corrupción, Política y Sociedad” quien hizo una investigación sobre qué tan efectiva ha sido la lucha contra la corrupción y qué se puede aprender de ello para la consulta anticorrupción.
LSA: La Universidad Externado publicó cuatro tomos sobre corrupción en Colombia. ¿Qué los motivó?
Carolina Isaza: Se trata de la continuidad de la colección “Así habla el Externado”, la primera fue sobre minería y quisimos hacer ésta sobre corrupción pues no existía en Colombia un trabajo detallado e interdisciplinario sobre el tema, para lo cual involucramos todas las facultades de la Universidad.
LSA: Los promotores de la consulta dicen que la corrupción es el cáncer de Colombia ¿Usted está de acuerdo?
C.I.: Estoy de acuerdo con que, junto con la violencia, es uno de los problemas más graves. Sin embargo, como lo señalé en el Tomo I sobre Corrupción, usar metáforas como la del cáncer, que le dan a la corrupción la connotación de una enfermedad, virus, etc., tiene la consecuencia social de que se asume que ese problema no es culpa de nadie, se invisibilizan las causas y los responsables, lo que lleva a la inacción y a la resignación.
LSA: Usted dice que la corrupción es una combinación de elementos relacionados con la estructura socioeconómica, la cultura política, el diseño institucional y organizacional y la psicología de la gente. ¿Cómo es esa combinación en Colombia?
C.I.: Colombia tiene un sistema socioeconómico profundamente desigual, hay una gran tensión entre las clases sociales.
La cultura política se caracteriza por el clientelismo, entendido como el intercambio de favores por votos en contraposición al voto libre o por convicción; por el nepotismo, el caciquismo y el patrimonialismo, es decir, la idea de que el Estado es un botín que se reparte entre los ganadores de las elecciones. Además, existe la cultura del vivo, y la sensación de que todos cometen actos de corrupción y si todos lo hacen entonces no es tan grave que uno lo haga.
En otras palabras, el sentimiento de culpa y el rechazo social a la corrupción son reducidos.
En el campo institucional hay un desbalance entre las diferentes ramas del poder público, poca rendición de cuentas y una altísima impunidad.
El aspecto psicológico se refiere a los cálculos de cuánto cuesta romper la norma en comparación a los beneficios. Dado que es poco probable que a una persona en Colombia la descubran y que si la descubran la castiguen, resulta rentable evadir las normas.
Esa es la combinación de factores que da como resultado la corrupción.
LSA: La justificación que ha dado Claudia López para disminuir el salario a los congresistas, es la desigualdad ¿cómo se relaciona eso con la corrupción?
C.I.: La desigualdad social genera un sentimiento de injusticia que lleva a que se tolere más romper las leyes porque se ven como un producto de esa injusticia y como la única forma de enfrentarla.
El salario de los congresistas está muy por encima de los del sector público y del de los congresistas de otros países, además han sido ellos mismos quienes se lo han fijado, al igual que sus otras prebendas. En consecuencia, hay una sensación de que el Congreso está fuera de control y la consulta anticorrupción busca ponerle límites.
LSA: De acuerdo con su artículo y según el índice que mide la corrupción con base en las personas que han sido víctimas de la exigencia de un soborno, el nivel es bajo ¿esto indicaría que la corrupción se da sobre todo en las altas esferas políticas y administrativas?
C.I.: Hay pequeña y gran corrupción. La pequeña consiste en pagarle sobornos a los funcionarios públicos, mientras la gran corrupción tiene que ver más con la teoría norteamericana del triángulo de hierro, es decir, la alianza entre grandes empresas privadas, empresas electorales y la alta administración pública. O también, el soborno transnacional, que es el caso de Odebrecht.
Aunque la gran corrupción es la más sonada, lo que pasa con la pequeña es que puede haber un subregistro por dos factores.
Hay unos casos que la gente no reporta porque no los percibe como corrupción. Por ejemplo, para tramitar la pensión le pagan a un “tramitador” y no saben, o no quieren saber, que éste, generalmente, le paga a un funcionario público para que la conceda o para que agilice el proceso.
El otro factor es la vergüenza. Aunque las encuestas son anónimas la gente no quiere admitir, por ejemplo, que paga sobornos a los policías.
LSA: Su estudio es concordante con la percepción de la gente de que el segundo período de Uribe fue más corrupto que el primero y que el Gobierno de Santos, especialmente, el segundo, también fue muy corrupto, ¿tiene algo que ver la reelección?
CI: Sí tiene que ver. Este si no es un tema de percepción sino de realidad. Con la reelección hubo un desbarajuste en el sistema de frenos y contrapesos. La Constitución del 91 fue pensada para que los períodos de los funcionarios judiciales y de los órganos de control (Contraloría, Procuraduría) no coincidieran con los presidenciales porque terminaban siendo dominados, como en efecto sucedió, por un solo gobierno.
LSA: Según el excontralor, la corrupción nos cuesta 50 billones al año. Según el Externado 9 billones ¿Es verdad que en Colombia la corrupción se salió de sus “justas proporciones”?
C.I.: En cuanto a las cifras, es imposible saber cuánto cuesta la corrupción dado que es un comportamiento clandestino. Hay cálculos de distintos tipos. La Contraloría y la Fiscalía calculan cuánto es el dinero que se ha perdido y/o recuperado de acuerdo con las investigaciones que se adelantan, pero eso no es toda la corrupción.
Otro cálculo parte de la premisa que para ganarse una licitación todos los beneficiarios tuvieron que pagar entre un 10 por ciento o 12 por ciento del valor del contrato, lo cual tampoco es del todo acertado porque no todos los adjudicatarios pagaron un soborno.
Y hay costos sociales que no se pueden calcular como la afectación al tejido social, a la confianza en las instituciones y entre los ciudadanos. Este es el verdadero costo de la corrupción, la pérdida de calidad en servicios y bienes públicos y la afectación al bienestar de las personas.
LSA: ¿Se salió de sus “justas proporciones”?
C.I.: Esa idea de las justas proporciones es problemática porque da a entender que el problema de la corrupción no es tan grave y que todo el mundo lo hace. Hay muchos países en los que existen casos puntuales o aislados de corrupción, pero esta no es generalizada. No hay un nivel que se pueda considerar aceptable de corrupción.
LSA: Dado que estamos como acostumbrados ¿Cómo es un país sin corrupción?
C.I.: Las instituciones funcionan más de acuerdo con lo que está escrito. Es decir, las reglas escritas corresponden a los comportamientos reales de la gente. En un país europeo del norte si un policía te arresta ni siquiera se te pasa por la cabeza sobornarlo ni a él que lo sobornes, tienen interiorizadas las reglas formales como principio de conducta, esa es la diferencia. Un comportamiento distinto causa indignación y rechazo inmediato.
LSA: ¿Cómo está Colombia con respecto a América Latina?
C.I.: Colombia está como en la mitad. Chile y Uruguay tienen niveles bajos de corrupción, mientras que Venezuela, México, Honduras y República Dominicana tienen niveles más altos, sobre todo, de pequeña corrupción. Para recibir atención médica y para evitar una acusación falsa de un policía, por ejemplo, la gente tiene que pagar sobornos.
Podríamos decir que, comparativamente, Colombia está mejor con respecto a la pequeña corrupción y peor con respecto a la gran corrupción.
La consulta anticorrupción tiene sobre todo un valor simbólico.
LSA: Usted dice que el enfoque legalista es una de las principales causas por las cuales las medidas para combatir la corrupción son ineficaces ¿por qué lo dice?
C.I.: Porque tenemos exceso de normas y hay muchas que son enredadas, lo que disminuye la transparencia. En ese sentido las reformas dirigidas a simplificar son mejores que las que aumentan las penas, pues son pocos los casos a los que se les van a aplicar en la práctica dado el alto porcentaje de impunidad.
En el lanzamiento de los libros sobre corrupción del Externado, el Fiscal decía que sólo cerca de cinco de cada 100 casos de corrupción tienen castigo.
Adicionalmente, como dice un analista, Colombia está en “reforma permanente”, no le damos tiempo a la norma para ver si funciona, para probarla en la práctica, cuando ya la estamos cambiando.
LSA: ¿A la luz de eso, cómo califica la consulta anticorrupción que se va a votar este domingo?
C.I.: La consulta anticorrupción tiene sobre todo un valor simbólico.
No es el contenido de las preguntas lo más importante, sino el mensaje del cansancio de la ciudadanía ante la falta de resultados para combatir la corrupción, ante la ausencia de responsabilidad del Congreso frente a los ciudadanos y el hecho de que las otras ramas del poder público tampoco tienen la capacidad de controlarlo.
Hay que votar a favor o en contra de cada punto de la consulta, pues lo que importa es el mensaje.
Hay que votar a favor o en contra de cada punto de la consulta, pues lo que importa es el mensaje.
LSA: ¿Qué sentido tiene votar en contra?
C.I.: Es la oportunidad de que podamos tener la discusión como ciudadanos de si la corrupción está por este lado o por otro y de qué sirve o no para reducirla. El objeto de una consulta popular es que la gente pueda opinar y sus opiniones sean tenidas en cuenta.
Yo creo que por eso todo el mundo debería votar, pueden decir si o no, pero es importante participar.
El Estado tiene que pagar más que Coca Cola para seleccionar y contratar personas.
LSA: Se dice que la corrupción no se acaba porque es funcional para algunos ¿a quiénes favorece el statu quo?
C.I.: Los que más se benefician son los partidos políticos y sus representantes en el Congreso y en las regiones. En menor medida favorece también ciertas mafias o redes de corrupción privada como los carteles de contratación, de pañales, etc.
La resistencia viene de la clase política que se beneficia de distribuir los puestos y los contratos.
LSA: ¿Qué se puede hacer?
C.I.: Lo único que ha funcionando en otros países para combatir la corrupción es una reforma del Estado que imponga la meritocracia como criterio para acceder, mantenerse y ascender en el servicio civil. Estados Unidos lo hizo hace 100 años, muchos países europeos lo hicieron hace 150 años.
El problema es que en Colombia las discusiones se quedan en un nivel superficial: ‘ponga cadena perpetua, tipifique esta u otra conducta como delito’. Se necesita una reforma del Estado para separar la política de la administración.
LSA: ¿Cree que las nóminas paralelas que existen en muchas entidades del Estado son una muestra de ese statu quo que no se quiere cambiar y que atenta con la meritocracia?
C.I.: Sí. Las nóminas paralelas sumado a que en Colombia existe la carrera administrativa sólo hasta ciertos niveles. En los superiores la norma son los cargos de libre nombramiento y remoción.
Además el mismo Estado viola leyes como la 909 de 2004 sobre carrera administrativa dejando personas en temporalidad indefinidamente.
El otro problema es que los concursos son muy caros. Su diseño está a cargo del Consejo Nacional del Servicio Civil y nadie sabe quiénes son sus miembros pese a que tienen mucho poder y presupuesto. Hay poca transparencia en la forma cómo escogen las universidades que hacen los concursos y cuestan más que los que hacen las empresas privadas.
El Estado tiene que pagar más que Coca Cola para seleccionar y contratar personas.
LSA: Los empleos de libre nombramiento y remoción se suelen justificar porque los gobernantes de turno necesitan gente de confianza que los apoye ¿no explica eso que la carrera administrativa tenga sus límites?
C.I.: En todos los países es normal una capa pequeña de gente de confianza como los ministros y viceministros, lo que no es normal es que haya un equipo enorme de asesores de libre nombramiento y remoción y casos en que prácticamente todos los funcionarios de una entidad sean de libre nombramiento y remoción o contratistas, como ocurre, paradójicamente, con la Secretaría de Transparencia adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia – Dapre.
LSA: Usted dice que no se ha prestado suficiente atención a la primacía de las reglas informales en Colombia ¿Cuáles son esas reglas informales?
C.I.: La regla formal dice no se pueden hacer ciertas cosas y la informal dice: sí se pueden hacer desde que no lo cojan.
Los dichos son la mejor forma de mostrar las reglas informales que imperan en una sociedad. ‘Hagámonos pasito’. ‘Yo te ayudo y tú me ayudas’, entre otras.
LSA: La principal conclusión de su artículo es que la “lucha contra la corrupción” en Colombia no ha disminuido los índices ¿qué es lo que no funciona?
C.I.: Que no se han tocado las causas profundas o estructurales de la corrupción o muy poco y muchos de los esfuerzos y recursos gastados se han dirigido a aparentar que se está luchando contra la corrupción pero no realmente a hacerlo, para cumplir con compromisos internacionales, para que los ciudadanos sientan que el Gobierno está cumpliendo con su deber.
Lo peor que puede hacer un país es combatir la corrupción con hipocresía pues la gente termina volviéndose cínica.
Lo paradójico es que dichos esfuerzos no funcionan. Según el barómetro global de la corrupción de Transparencia Internacional, en 2017, más del 60 por ciento de los colombianos pensaba que es insuficiente lo que el Gobierno hace para combatir la corrupción.
Como usted misma lo dijo, hay intereses muy fuertes que se oponen a un verdadero cambio.
Yo participé en la formulación de la “Política Pública Anticorrupción” y cuando propuse introducir temas de partidos políticos y clientelismo me dijeron que ese tema no se podía tocar. No hay ninguna intención en atender las causas profundas de la corrupción.
LSA: Usted habla de incongruencia entre las medidas adoptadas y los niveles de corrupción ¿qué medidas de la consulta anticorrupción le parecen incongruentes?
C.I.: La pregunta que me parece más problemática es la relacionada con la participación en el presupuesto y, los mismos promotores se dieron cuenta de que les quedó mal redactada. Pareciera que la gente podría decidir en qué se invierte toda la plata, lo que se puede traducir en ingobernabilidad o demagogia.
Sin embargo, lo que entiendo, a partir de las precisiones que se han hecho, es que lo que se busca es que respecto a la parte del presupuesto regional que tiene menos controles se realicen audiencias públicas, como las que se hacen de rendición de cuentas, en las que se explique en qué se va a gastar la plata.
Eso permite que haya más ojos y menos espacio para la corrupción. Los ciudadanos y grupos de interés tienen voz pero no voto, la última palabra la sigue teniendo el Congreso y las Asambleas y Concejos. Pero por la forma como quedó redactada la pregunta, sigue generando dudas.
LSA: La corrupción per se implica un derroche de recursos públicos, y en su artículo se hace además referencia a los que se invierte en combatirla inútilmente ¿Cuánto se invierte aproximadamente?
C.I.: En 2010 como parte de mi tesis doctoral, calculé que se invertía alrededor de un 0.5 por ciento del PIB, cerca de 750 mil millones de pesos, en la lucha contra la corrupción, a partir del presupuesto de las entidades y/o programas encargados del tema.
Pero el costo más alto está en los servicios públicos que se desvían de sus beneficiarios reales. Las vidas que se pierden porque la alimentación o el servicio de agua potable no llegan. Este costo es mayor a la plata que se embolsillan y a la que el Estado gasta en combatir este problema.
Como ejemplo, los materiales con los que hacen las carreteras son cinco veces más costosos y 10 veces de menor calidad.
LSA: Colombia es un país rico en recursos naturales pero no en producción ¿usted cree que podemos endilgarle la insatisfacción de ciertas necesidades, desde la falta de metro en Bogotá hasta la de alcantarillado público en regiones apartadas, a la corrupción o se debe es a la falta de recursos?
C.I.: Se le puede endilgar hasta un 70 por ciento de responsabilidad a la corrupción. El problema no es de plata.
Somos un país de ingreso medio pero hay otros países con un nivel similar que han resuelto de forma diferente los problemas sociales. Ecuador tiene mejores carreteras, Brasil tiene metro en las ciudades grandes, Argentina tiene muy buenos servicios públicos y así sucesivamente.
LSA: Cuatro de los índices de corrupción a que se refiere su artículo se basan en la percepción ¿Por qué las condenas no son un indicador de lucha a la corrupción?
C.I.: No todos los casos se investigan o se descubren. El nivel de condenas lo que mide es la eficiencia del sistema judicial.
Más fiscales pueden explicar más condenas y no, necesariamente, que hay más corruptos.
Cuántos casos se abren y cuántos se archivan podrían ser un mejor indicador, porque muchas veces esto obedece a intereses particulares, es decir, a que median sobornos.
LSA: Usted habló ahora del costo social de la corrupción que involucra la pérdida de vidas en algunos casos ¿Cree que deberíamos llamar diferente a los corruptos y a la corrupción en sí, dada la vaguedad del término… por ejemplo asesinos a los alcaldes que permiten que se de comida en mal estado en los colegios públicos?
C.I.: Por lo menos debería ponérsele apellidos que indiquen de qué tipo de corrupción estamos hablando, es diferente la electoral a la judicial, por ejemplo. A menudo se mete en una sola bolsa cosas diferentes.
Jurídicamente, no se puede hablar de asesinato pero la denuncia pública de las consecuencias de la corrupción podría ser más explícita y en eso los medios de comunicación tiene una labor importante.
Se tiene la impresión de que el dinero público no es de nadie, para cambiar esa idea, debería calcularse el costo final de la corrupción. Por ejemplo, en el tema de alimentación escolar, tener en cuenta las repercusiones en la salud y vida de los niños y hasta los resultados de las pruebas Saber. Las consecuencias crean un efecto cascada.
El problema no es que el político corrupto se haya comprado una casa en Miami sino cuántas personas dejaron de beneficiarse por esa decisión.
LSA: ¿Según su artículo, el enfoque en mayores sanciones y más elevadas no es efectivo para combatir la corrupción?
C.I.: Eso se llama populismo punitivo. Es más efectivo castigar a más criminales con las penas existentes que castigar mucho más a uno sólo. Debemos asegurar primero que las penas se apliquen y después sí podemos pensar si son muy bajitas. Tener penas altas que no se cumplen no es disuasivo.
LSA: Según el índice de Transparencia Nacional el Congreso, especialmente, el Senado, es una de las entidades con mayor riesgo de corrupción ¿Justifica eso que la mayoría de medidas de la consulta anticorrupción estén dirigidas al Congreso?
C.I.: Los congresistas no quieren que los ciudadanos sepan qué están haciendo. Sólo unos pocos congresistas hacen visible su actividad. Por eso es valiosa la consulta anticorrupción en cuanto busca que hagan pública su declaración de bienes, su asistencia a las reuniones del congreso, su participación en los debates, etc.
El Congreso es uno de los lugares donde hay mayores retos para la transparencia y la rendición cuentas.
LSA: Al contrario, de acuerdo con su artículo las entidades del sector financiero son unas de las que menos riesgo tienen ¿a qué cree que se deba?
C.I.: Entidades como el DNP, la Superfinanciera, el MinHacienda y el Banco de la República se han caracterizado, históricamente, por ser más modernas, eficientes, tecnocráticas y meritocráticas.
Esto se puede deber a que las personas que trabajan en ellas requieren tener un perfil más técnico y quienes no reúnen los requisitos son más proclives a equivocarse y sus errores son más visibles dado los conocimientos específicos que requiere para desempeñar el cargo. Por eso su escogencia tiene que ver más con el mérito que con la política.
LSA: Según Transparencia por Colombia, citada en su texto, las entidades descentralizadas y las regalías que también tienen que ver con las regiones, son de las que mayor riesgo de corrupción tienen ¿la descentralización es contraproducente para combatir la corrupción?
C.I.: La descentralización es algo positivo pero la forma como se ha hecho en Colombia no es la más adecuada y eso es algo en lo que la mayoría está de acuerdo.
No se hizo creando capacidad en las entidades descentralizadas (municipios, departamentos, contralorías territoriales) sino sólo dándoles mayor responsabilidad y administración de recursos, la baja capacidad y la politización facilitan la corrupción en los territorios.
LSA: Usted menciona algunas medidas de tipo institucional que se pueden adoptar ¿Cuáles son y qué tan efectivas pueden ser frente a la sofistificación de la corrupción en el país?
C.I.: Medidas de rendición de cuentas que no se limiten a publicar todo en internet sino a generar canales para que los ciudadanos puedan contradecir la información, dialogar con los funcionarios públicos. Mayores controles entre ramas del poder y la reforma del servicio civil que ya mencioné.
LSA: Usted dice que los códigos de ética, las declaraciones de valores y las capacitaciones en ética son de comprobada efectividad, ¿como cambian la mentalidad de la gente?
C.I.: Las campañas de cultura ciudadana son las que mejores resultados han mostrado.
Hay que enviar mensajes claros de que la corrupción nos afecta a todos y que ser honesto paga.
Y ese mensaje claro tiene que ir con el ejemplo de las figuras de autoridad, sólo así el resto de la sociedad se lo cree.
Hay algo que se ha explorado muy poco. Según varios estudios psicológicos y económicos del comportamiento que se han hecho, la mayoría de la gente quiere ser honesta, incluso quienes ya han sido sancionados no creen que son corruptos o no se identifican como tales.
Hoy, hay círculos viciosos en los que las personas honestas se sienten atrapadas, son tildadas de sapos y sienten presión para actuar como los demás. Se deberían generar círculos virtuosos en los que todos o la gran mayoría crean en el respeto por lo público y rechacen el comportamiento deshonesto.
Cuando hay una cantidad suficiente de gente actuando honestamente, los países dan un salto sustancial.
LSA: Si no se aprueba la consulta anticorrupción ¿cuál es el camino?
C.I.: Se enviaría un mensaje muy negativo. Se ratificaría la gran desconfianza que hay en las instituciones, la gran indiferencia, resignación y cinismo frente a la posibilidad de cambio.
Debemos por lo menos acercarnos al umbral.
En todo caso, dado que la consulta anticorrupción no va a acabar con toda la corrupción, hay otros caminos para lograr cambios en caso de que no pase. Ojalá el gobierno decida tomarlos.
