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Sábado Noviembre 01, 2014

A propósito de la entrada “Pago por servicios ambientales y minería” del 26 de mayo, una amiga, economista ambiental y experta en el tema me envío un correo discutiendo lo que allí se planteaba. Entonces dedico  la entrada de ésta semana a su texto crítico e informativo, más aún cuando nos preguntamos como va a hacer el presidente Santos para conciliar el mandato de los hermanos mayores con la mentada vocación minera del país. 

DE LOS INCENTIVOS ECONÓMICOS Y OTROS “DEMONIOS”: UNA RESPUESTA A “PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES Y MINERÍA”

por Rocío Moreno

Parte del malestar que los incentivos económicos causan entre algunos conservacionistas proviene de su desconocimiento, y el caso de los Pagos por Servicios Ambientales (PSA)no es la excepción. Ese desconocimiento hace que por un lado, no se distinga entre incentivos económicos y por otro, se crea que un instrumento económico como el PSA es aplicable a cualquier situación.

Antes de exponer algunos conceptos asociados a los esquemas de PSA, quisiera empezar aclarando que las compensaciones ambientales, incluidas aquellas exigidas al sector minero, aunque podrían considerarse parientes lejanos de los incentivos económicos, no son PSA. Las compensaciones ambientales han existido en Colombia desde mucho antes de que los esquemas de PSA emergieran en el país como instrumentos complementarios a otras estrategias de conservación (aparecen desde 1974 en el Código de los Recursos Naturales). Estas compensaciones se aplican, como una obligación, a todos los proyectos que están sujetos a procesos de licenciamiento ambiental, por ejemplo a los proyectos de infraestructura, de explotación minera y de exploración y explotación de hidrocarburos. El propósito de la compensación ambiental es resarcir los daños –con efectos de largo plazo - que no pueden ser prevenidos, mitigados o corregidos durante el desarrollo del proyecto. Entonces, las compensaciones ambientales, por definición, no son estrictamente incentivos económicos, en el sentido que como obligación, no constituyen instrumentos que motiven o incentiven cambios en el comportamiento de producción o de consumo de los agentes económicos.

Vale la pena resaltar que en Colombia los derechos de propiedad que cualquier ciudadano ejerce sobre un terreno en ningún caso son absolutos porque éste, de acuerdo con la Constitución Política de 1991, debe cumplir con la función social y ecológica. Por este motivo, cuando se desea aprovechar alguno de los recursos naturales en un área determinada se requiere, además de una asignación de derechos por parte del Estado (concesión en el caso de hidrocarburos o asignación de títulos en el caso de la minería), la aprobación, a través del licenciamiento, por parte de la autoridad ambiental.

Teniendo en cuenta estos puntos parecería más urgente, en el caso de la minería, abrir un debate sobre asuntos tales como: ¿Cuáles son los criterios ambientales en la asignación de títulos mineros? ¿Cómo se involucra el principio de precaución en el proceso de asignación de títulos mineros? ¿Esos criterios ambientales son revisados, discutidos y actualizados frecuentemente a la luz de los cambios temporales y espaciales asociados a la escasez y al riesgo de pérdida de servicios ecosistémicos? ¿Cómo se valora el daño a largo plazo? ¿Cómo se establecen las compensaciones ambientales en los grandes proyectos? ¿Existen áreas “equivalentes”? ¿Existen zonas vetadas a los grandes proyectos? Si es así ¿Cómo se determinan?

Entrando en el tema de los instrumentos económicos, varios de ellos se sustentan, como menciona el artículo, en el principio de “el que contamina paga”. El ejemplo típico en Colombia, son las tasas retributivas. Las tasas retributivas han sido utilizadas para incentivar a los agentes económicos, cuyos procesos de producción generan externalidades negativas (efectos negativos sobre terceros no asumidos), a reducir sus niveles de contaminación al cobrarles una tasa por las unidades de contaminación generadas. La tasa incrementa el costo unitario de producción y por tanto, el agente debe ajustar sus procesos productivos. El artículo sugiere que este tipo de incentivos podría convertirse en un mecanismo que permite “comprar la destrucción ambiental”. Sin embargo, no tengo conocimiento de algún caso en donde la aplicación, por ejemplo de las tasas, haya generado efectos perversos.

Los PSA tampoco pueden señalarse como “incentivos de destrucción ambiental” por varias razones. La principal, es que los esquemas de PSA son instrumentos económicos que buscan mejorar las condiciones ambientales, al remunerar por actividades que generan externalidades positivas (beneficios a terceros no compensados)–o por evitar actividades que generan externalidades negativas-. En otras palabras, en los esquemas de PSA se busca más y no menos provisión de servicios ecosistémicos –o al menos mantener su provisión bajo una situación de riesgo, lo que se conoce en la jerga de los PSA como adicionalidad. Otro argumento está basado en lo que se denomina la condicionalidad: El PSA es un pago condicional; es decir, aquellos vendedores que no cumplen con los requisitos de provisión del servicio ambiental, no recibirán pago alguno.

Algunos arguyen que las “compensaciones por biodiversidad (biodiversity offsets)”, donde las empresas “compensan” el daño en una zona con la compra de áreas naturales en otra zona con las “mismas” características ecológicas, son PSA. Sin embargo, en el sentido estricto de la definición de PSA no lo son. El PSA es “una transacción voluntaria de un servicio ambiental claramente definido entre –al menos-, un usuario y –al menos- un proveedor del servicio ambiental, en donde el pago al vendedor está condicionado a la provisión del servicio a través de un contrato de conservación” (Wunder, 2005). En el caso de las compensaciones por biodiversidad, además de no existir adicionalidad, no hay condicionalidad, no hay compradores o beneficiarios definidos de los servicios ecosistémicos, no hay un vendedor a quien se compense por las actividades que generan externalidades positivas y por tanto, no incentiva a los agentes a modificar su comportamiento productivo: los agentes igual explotarán el recurso a cambio de compensar el daño con otra área de “similares características”.

Aunque se incluyera a las compensaciones ambientales de los grandes proyectos dentro de la misma caja de los incentivos económicos, vale la pena identificar las diferencias para entender por qué estos últimos no son necesariamente peligrosos como se insinúa en el artículo. La “peligrosidad” de todos los incentivos económicos y el debate a su alrededor no debe girar en torno a su existencia misma sino, principalmente, alrededor de su adecuado diseño y aplicación: incentivos económicos mal diseñados y aplicados pueden resultar en incentivos perversos para la conservación. La misma situación ocurre con otros instrumentos de tipo no económico que, aunque implementados para favorecer la conservación, no logran su objetivo, o con instrumentos económicos dirigidos a otros sectores.

¿Por qué entonces desviar el debate real, estigmatizando instrumentos económicos que pueden ser muy útiles para una serie de casos específicos?

Resumiendo: i) el PSA es un instrumento económico de aplicación específica que, aunque comparte algunos principios con otros instrumentos económicos, tiene características propias, ii) en la gran mayoría de los casos, el PSA no se aplica a los problemas de la minería y en las pocas excepciones se aplicaría para evitar la explotación (e.g. En la Reserva de Biofera Yasuni, en la región del Napo, Ecuador, agencias internacionales pagarán por evitar la explotación minera) y iii) los incentivos económicos deberían verse como instrumentos complementarios, no sustitutos, de otras herramientas de conservación.

Comentarios - Cada usuario tiene la posibilidad de incluir solo tres comentarios
Dom, 2010-08-22 08:25

Rocio, el resumen de la naturaleza y el alcance de los PSA ayuda bastante a los lectores. Concuerdo con que el problema de los incentivos es de diseño e implementacion (de hecho una mala implementacion es parte de un mal diseño). Hay evidencia de PSA bien diseñados y de PSA mal diseñados? eso daria muchas pistas mas para seguir el debate.
juan camilo

Lun, 2010-08-23 08:30

Respuesta de Rocio 2:
ii) Un caso típico de un mal diseño es la generación de “fugas”; las fugas se presentan cuando se paga a los proveedores del servicio, por ejemplo, por mantener un área determinada en bosque natural en su predio y el proveedor conserva esa área pero deforesta otra, ó la deforestación se desplaza hacia otra zona en la misma región...aquí no habría adicionalidad porque el efecto neto del PSA en la región, en términos de aumentar o mantener la provisión en un escenario de alto riesgo de conversión, sería negativo.

Lun, 2010-08-23 08:30

Respuesta de Rocio 2:
ii) Un caso típico de un mal diseño es la generación de “fugas”; las fugas se presentan cuando se paga a los proveedores del servicio, por ejemplo, por mantener un área determinada en bosque natural en su predio y el proveedor conserva esa área pero deforesta otra, ó la deforestación se desplaza hacia otra zona en la misma región...aquí no habría adicionalidad porque el efecto neto del PSA en la región, en términos de aumentar o mantener la provisión en un escenario de alto riesgo de conversión, sería negativo.

Lun, 2010-08-23 08:30

Respuesta de Rocio 1.: Un par de ejemplos: i) un incentivo a la reforestación puede ser un PSA si cumple con los criterios mencionados arriba (adicionalidad, condicionalidad, usuarios y proveedores de un SA, etc). Si esta mal diseñado podría generar un efecto perverso: incentivar la deforestación ó cambios en las coberturas naturales del suelo para luego acceder al incentivo por reforestar. Para evitar este efecto perverso, en los proyectos de reforestación del MDL (Mecanismo de Desarrollo Limpió), solo se aceptan áreas ya deforestadas antes de 1990. Efectos perversos sobre la conservación también se generan con incentivos para otros sectores; por ejemplo, los incentivos directos o indirectos a la producción de ciertos cultivos que compiten la conservación de área naturales.

Mar, 2010-08-17 19:40

Hace rato el blog verde no tenía una entrada tan pertinente, y ante todo, ilustrativa. Mil gracias por la información.

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